III SA/Kr 226/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13.01.2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną przez T. G. decyzją z dnia 13.01.2009 r. Nr [...] znak [...] Komendant Wojewódzki Policji uchylił w całości decyzję Komendanta Miejskiego Policji z [...] 2008r. Nr [...] znak [...] odmawiającą przyznania T. G. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 i umorzył postępowanie I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005r., Nr 266, poz. 2246) i art. 91 ust. 1, 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277). Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z [...] 1999r. nr [...] Komendant Miejski Policji przyznał T. G. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 91 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i § 12 pkt 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zawarcia (M.P. Nr 76, poz. 708). Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] znak [...] Komendant Miejski Policji zmienił z dniem 1.01.2005r. w/w decyzję i cofnął z dniem 31.12.2004r. przyznane T. G. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia i przyznał z dniem 1.01.2005r. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia. Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] znak [...] Komendant Miejski Policji stwierdził na podstawie §1 pkt 1 i 2 i § 2 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.12.2005r. wygaśnięcie z dniem 1.01.2006r. w/w decyzji. T. G. jako emeryt policyjny złożył w dniu 18.11.2008r. oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006, 2007 i 2008r. celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Decyzją z dnia [...] 2008r. znak [...] Komendant Miejski Policji odmówił przyznania mu na podstawie § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2005r., zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które mocą § 1 - uchyliło § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle powyższej zmiany emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach i rencistach policyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r., Nr 8, poz. 67) utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu jako emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008. T. G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Podniósł, że decyzja jest niezgodna z prawem. Zdaniem skarżącego rozporządzenie nie może być niezgodne z ustawą o Policji, a ponadto ustawa nie może działać wstecz. Ponadto powołał się na wyroki sądów administracyjnych dotyczące uprawnień emerytów i rencistów Policji do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji decyzją powołaną na wstępie z dnia 13.01.2009 r. Nr [...] znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w sprawie organ I instancji przyjął za przedmiot postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie kwestii uprawnień skarżącego – emeryta policyjnego, do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Do dnia 1.01.2006 r. obowiązywał § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w myśl par. 8 w/w rozporządzenia jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Mocą § 8 w/w rozporządzenia emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej posiadali więc uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu 1.01.2006 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W myśl § 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W tej sytuacji należy uznać, że z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r., uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że skarżący, na podstawie § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nie posiada prawa do równoważnika. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w sprawie skarżącego było bezprzedmiotowe. Skarżący w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień za remont lokalu mieszkalnego (tj. 18.11.2008 r.) był emerytem policyjnym i jako taki zgodnie z § 1 rozporządzenia MSWIA z 28.12.2005r. nie posiadał uprawnień do przedmiotowego równoważnika. Brak było więc podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącego przed organem I instancji. Nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w tej konkretnej sprawie istnieje "przedmiot" postępowania administracyjnego. Dotyczy to przesłanki mówiącej, że w przepisach prawa materialnego zawarta jest norma upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma, bowiem od dnia 1.01.2006 r. przepisu (§ 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), na podstawie którego emeryci i renciści policyjni posiadali uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, został on uchylony mocą § l w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. T. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ uprawnienie do równoważnika przysługuje mu na podstawie ustawy o Policji. Zatem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. nie mogło spowodować zmiany przepisów ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga T. G. zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełnym uwzględnieniu zarzutów i wniosków w niej zawartych. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji było uchylenie decyzji organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu – emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2006r., 2007r., 2008r. i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania znajduje oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na to, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który określa, że: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Niewątpliwie trafnie organ odwoławczy wskazał, że dopuszczalność tego typu decyzji jest ograniczona do przypadków, gdy brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Postępowanie administracyjne może się toczyć tylko, gdy ma swój "przedmiot". Można wyróżnić dwie podstawowe definicje przedmiotu postępowania administracyjnego Pierwsza wiąże przedmiot postępowania z przedmiotem regulacji prawnej zawartej w kpa. Druga podkreśla związki prawa procesowego z materialnym. W toku praktyki stosowania prawa oraz orzecznictwa sądowego ustalono, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: w sprawie działa organ administracji publicznej, organ jest właściwy do rozstrzygnięcia w tej sprawie, sprawa ma charakter indywidualny, rozstrzygniecie następuje w formie decyzji administracyjnej, nie zostało w sprawie podjęte rozstrzygnięcie ostateczne, istnieje strona postępowania dysponująca interesem prawnym, w przepisach prawa materialnego zawarta jest norma upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Tylko spełnienie tych w/w przesłanek powoduje, że możemy mówić o istnieniu "przedmiotu" postępowania administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (tj. 18.11.2008 r.) był emerytem policyjnym. Błędne jest jednak stanowisko, że brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącego przed organem I instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w tej konkretnej sprawie istnieje "przedmiot" postępowania administracyjnego skoro w przepisach prawa materialnego brak jest normy upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem od dnia 1.01.2006 r. przepisu (w/w § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), na podstawie którego emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej posiadali uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, został on uchylony mocą § 1 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. Oczywista bezzasadność żądania określenia prawa do świadczenia nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Oczywista bezzasadność żądania może przejawiać się także w tym, że strona domagająca się konkretyzacji swoich praw czy obowiązków nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do przyznania takiego świadczenia znanego obowiązującemu systemowi prawnemu. Bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy, bowiem zauważyć, że art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji określa, że: Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepisy tej ustawy określają więc prawo do świadczenia zwanego równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zawężając krąg osób uprawnionych do jego otrzymania. Niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia zwanego równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającą podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji publicznej, mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie winno ulec umorzeniu. Organ uprawniony do podejmowania decyzji w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, określają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez sformułowanie, że: § 9. 1. Organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są: 1) minister właściwy do spraw wewnętrznych dla Komendanta Głównego Policji i zastępców Komendanta Głównego Policji, 2) Komendant Główny Policji dla: a) policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji, b) komendantów wojewódzkich Policji, c) Komendanta Wyższej Szkoły Policji oraz Komendanta Szkoły Policji w Pile, Komendanta Szkoły Policji w Słupsku, Komendanta Szkoły Policji w Katowicach i Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, 3) komendanci wojewódzcy Policji dla komendantów powiatowych (miejskich) Policji oraz policjantów pełniących służbę w komendzie wojewódzkiej Policji, 4) komendanci szkół, o których mowa w pkt 2 lit. c), dla podległych im policjantów, 5) komendanci powiatowi (miejscy) Policji dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. Obowiązkiem organu drugiej instancji będzie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonanie merytorycznej oceny, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, czy wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia w nim wskazanego zasługuje na uwzględnienie oraz czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa merytorycznie. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Należy podkreślić, że wyrok niniejszy w żaden sposób nie przesądza o merytorycznej zasadności wniosku skarżącego o przyznanie określonego w nim świadczenia.