III SA/Kr 2298/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi G. S. na zarządzenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia 3 stycznia 2023 r., nr 1/2023 w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia: odrzucić skargę Pismem z 5 grudnia 2024 r. (data nadania w placówce pocztowej 9 grudnia 2024 r.) skarżący G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia 3 stycznia 2023 r., nr 1/2023 w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W skardze na w zarządzenie skarżący zarzucił: 1/ naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez wydanie zarządzenia przez Dyrektora MOPS bez podstawy prawnej, pomimo braku kompetencji do regulowania zasad przyznawania dofinansowań w sposób modyfikujący przepisy prawa nadrzędnego; 2/ naruszenie § 12 ust. 3a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, poprzez ograniczenie wysokości dofinansowań przewidzianych w tym przepisie, co stanowi działanie sprzeczne z literą prawa; 3/ naruszenie art. 2 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę praworządności, oraz art. 32 Konstytucji RP, gwarantującego równość wobec prawa, poprzez wprowadzenie zasad skutkujących nierównym traktowaniem wnioskodawców z Krakowa w porównaniu z innymi powiatami; 3/ naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez działanie Dyrektora MOPS w Krakowie z przekroczeniem granic prawa, bez podstawy prawnej oraz w sposób niezgodny z zasadą legalizmu, polegające na wydaniu zarządzenia nr 1/2023, które wprowadza dodatkowe ograniczenia w wysokości dofinansowań ze środków PFRON, mimo braku ustawowego upoważnienia do regulowania tego zakresu; 4/ naruszenie zasad transparentności i racjonalności działania organów administracji publicznej poprzez wprowadzenie limitów w zarządzeniu nr 1/2023 w sposób całkowicie dowolny, bez jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, analizy potrzeb wnioskodawców ani odniesienia do rzeczywistych kosztów sprzętu rehabilitacyjnego. Skarżący wniósł min. o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia oraz zobowiązanie Dyrektora MOPS w Krakowie do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 926) w sposób zgodny z jego literalnym brzmieniem oraz z uwzględnieniem praw wnioskodawców wynikających z tego aktu. Z uzasadnienia skargi wynika min., że skarżący jako przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych złożył do Prezydenta Miasta Krakowa, wniosek o przyznanie dofinansowania do zakupu sprzętu Rehabilitacyjnego ze środków PFRON na rok 2025 r. (znak sprawy: DR.603.2.2025). W odpowiedzi na wskazany wniosek wezwano skarżącego o uzupełnienie brakujących dokumentów, a także przesłano skarżącemu zarządzenie nr 1/2023 Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w Krakowie z dnia 3 stycznia 2023 r., w sprawie wprowadzenia zasad rozpatrywania wniosków o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), które to uczynił przedmiotem skargi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że zostało ono wydane na podstawie § 5 ust. 6 Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, stanowiącego załącznik do uchwały XXXIII/228/91 Rady Miasta Krakowa z 14 października 1991 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r. poz. 7030 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 zarządzenia, wprowadzono do stosowania w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Krakowie zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w brzemieniu stanowiącym załącznik do przedmiotowego zarządzenia. Zgodnie z § 2 zarządzenia, odpowiedzialnym za realizację zarządzenia uczyniono Kierownik Działu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych. W załączniku do ww. zarządzenia określono zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosowanie do art.. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że skarżący w skardze powołał się na cytowany wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu powyższa kwalifikacja nie jest prawidłowa. Przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powołanej podstawie mogą być akty lub czynności, które po pierwsze nie są decyzjami ani postanowieniami, po drugie mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13). Za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać zaskarżonego zarządzenia dyrektora MOPS. Akt ten nie ma bowiem charakteru indywidualnego, ponieważ nie jest skierowany do indywidualnego podmiotu. Jest skierowany do wszystkich ubiegających się o pomoc z PFRON. Brak tej konstytutywnej cechy oznacza, że zaskarżone zarządzenie nie mogło zostać zakwalifikowane jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie ma bowiem charakter generalny. W ocenie Sądu wspomniane zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie jest również aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., skoro nie stanowił go organ jednostki samorządu terytorialnego. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest bowiem kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a nie organem jednostki samorządu terytorialnego. Brak też przepisu szczególnego stanowiącego podstawę zaskarżenia (3 § 3 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że w załączniku do zaskarżonego zarządzenia z 3 stycznia 2023 r. wprowadzono zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a odpowiedzialnym za realizacje zarządzenia ustanowiono Kierownika Działu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu objęte skargą zarządzenie podlega zaliczeniu do źródeł prawa o charakterze wewnętrznym, które mogą stanowić podstawę działań wyłącznie wobec podmiotów bezpośrednio podległych organom wydającym zarządzenia, a więc wyłącznie w strukturze wewnętrznej tych jednostek. Zaskarżone zarządzenie ma jedynie charakter porządkowy i jest przejawem zarządzania jednostką, do czego Dyrektor jest uprawniony zgodnie z § 5 ust. 6 załącznika do Uchwały nr XXXIII/228/91 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 1991 r. W świetle powyższego, zarządzenie to nie wyłącza stosowania przepisów powszechnie obowiązujących. W przypadku uzyskania przez skarżącego decyzji rozstrzygającej w sprawie wnioskowanych środków, jeśli tylko skarżący będzie miał taką wolę, będzie ona podlegała kontroli instancyjnej lub też sądowej pod kątem zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Wszystkie ww. argumenty wskazują na brak możliwości złożenia środka zaskarżenia na treść zaskarżonego zarządzenia. Tożsame stanowisko w podobnych sprawach zostało zawarte w postanowieniach WSA w Gliwicach z 13 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1554/23 i z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1290/23 oraz w postanowieniu WSA w Bydgoszczy z 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 809/22. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.), do której należy m.in. sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) lub też, gdy została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.