III SA/Kr 23/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z [...] 2021 r. (znak: [...]) orzekł o zmianie z urzędu własnej decyzji z dnia [...] 2004 r. (znak: [...]) w przedmiocie przyznania T. J. zasiłku stałego. Orzeczona zmiana dotyczyła wysokości przyznanego stronie zasiłku stałego w ten sposób, że od dnia 1 września 2021 r. wysokość tego zasiłku wynosić będzie 485,16 zł. Jednocześnie organ I instancji nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazany został art. 163 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5, art. 37 ust. 2 pkt 1 ust. 3-4, art. 6 pkt 9-10 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876). W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy podał, iż dokonał zmiany wysokości przyznanego T. J. zasiłku stałego, z uwagi na stwierdzoną zmianę jego dochodów. Wg ustaleń organu, T. J. uzyskał w sierpniu 2021 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ta natomiast okoliczność spowodowała, że dochód strony, obliczony w oparciu o art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej, wyniósł 215,84 zł. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w przedstawionej sytuacji nie zostało przekroczone kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 ustawy, które wynosi 701 zł. Wójt Gminy zauważył, że stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a jej dochodem, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie. W ocenie organu I instancji, z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej, konieczna była zmiana decyzji przyznającej zasiłek stały i orzeczenie, iż wysokość tego zasiłku, od września 2021 r., wynosić będzie 485,16 zł. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł T. J., kwestionując prawidłowość wydanego aktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 listopada 2021 r. (znak [...]), działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2 pkt 1, ust. 3-4 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało m.in., że stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, zasiłek stały ustala się - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie. Z kolei art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł. SKO podkreśliło, że kluczowym w sprawie jest określenie sposobu obliczania dochodu dla celów udzielania wsparcia. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, a także alimenty. Podkreślił organ II instancji, iż określony art. 8 ust. 4-4a ustawy, katalog przychodów ma charakter zamknięty. Oznacza to, że organ administracji przyznający świadczenia nie ma swobody w zakresie ustalania dochodu danej osoby. SKO zaakcentowało, że zasiłek pielęgnacyjny podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie wnioskodawcy prawa do zasiłku stałego. Świadczenie to bowiem nie zostało wymienione w art. 8 ust. 4-4a ustawy wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy. W konsekwencji, wg Kolegium Odwoławczego, zasiłek pielęgnacyjny jest uwzględniany w dochodzie także w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zmierzającym do weryfikacji wysokości pobieranego świadczenia (zasiłku stałego) w przypadku wzrostu dochodu. SKO zaakcentowało, że T. J. uzyskał zasiłek pielęgnacyjny, przez co zmieniła się jego sytuacja dochodowa. Obecnie różnica między kryterium dochodowym, a dochodem odwołującego się wynosi 485,16 zł, i to w tej wysokości zasiłek stały został przyznany od dnia 1 września 2021 r. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności określonych w art. 106 ustawy o pomocy społecznej, organ administracji jest zobowiązany do podjęcia stosownej decyzji. Stąd też, w ocenie Kolegium, stanowisko organu I instancji w zakresie wysokości przyznanego odwołującemu się świadczenia, nie nosi cechy dowolności i zapadło w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO z dnia 29 listopada 2021 r. (znak [...]) wniósł T. J. Zwrócił uwagę na swoją sytuację majątkową i podkreślił, że obniżenie wysokości zasiłku stałego jest dla niego krzywdzące. W odpowiedzi na skargę, SKO domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w tej sprawie była decyzja SKO z dnia 29 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] 2021 r., którą organ zmienił własną decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek stały, w części dotyczącej kwoty tego świadczenia, ustalając jego wysokość na 485,16 zł. Powodem orzeczonej zmiany był fakt uzyskania przez skarżącego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (k. 5 a.a.). Oceniając legalność tego rozstrzygnięcia należy wskazać, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowił art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2121 r., poz. 2268). Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany jej sytuacji dochodowej lub osobistej. Przepis ten dotyczy świadczeń uregulowanych ustawą o pomocy społecznej, a zatem dotyczy także, będącego przedmiotem ocen organów w tej sprawie, zasiłku stałego. Zaakcentować przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w pobieraniu świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota ta nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Przesłanki uzyskania prawa do świadczenia w postaci zasiłku stałego, przez osobę samotnie gospodarującą, określone są w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że "kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej" określone zostało w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł. Zwrócić przy tym należy uwagę, że stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wysokość zasiłku stałego w przypadku osoby samotnie gospodarującej – stanowi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (701 zł), a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie. Na gruncie ocenianej sprawy ustaleniu podlegało zatem to, jaki jest dochód skarżącego, i czy uzyskane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego winno zostać uwzględnione przy obliczaniu jego dochodu. Zajmując stanowisko względem tego zagadnienia wskazać należy, iż stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za "dochód" uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne; 3) kwotę alimentów. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że do tak ustalonego dochodu, nie wlicza się jednak pewnych świadczeń, które enumeratywnie wymienione zostały w art. 8 ust. 4 ustawy. Są to następujące świadczenia: 1) jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne; 2) zasiłek celowy; 3) pomoc materialna mająca charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartość świadczenia w naturze; 5) świadczenie przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenie pieniężne, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 319 i 1578), i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 517), w art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach md uranu i batalionach budowlanych (Dz. U. z 2020 r. poz. 619), w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2019 r. poz. 1168), w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. z 2020 r. poz. 684) oraz w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6) dochód z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), oraz dodatek wychowawczy, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821); 8) świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2019 r. poz. 1598); 9) świadczenie pieniężne przyznawane na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529); 10) nagroda specjalna Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171 oraz z 2020 r. poz. 568 i 695) 11) pomoc finansowa przyznawana repatriantom, o której mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1472); 12) środki finansowe przyznawane w ramach działań podejmowanych przez organy publiczne, mających na celu poprawę jakości powietrza lub ochronę środowiska naturalnego; 13) zwrot kosztów, o których mowa w art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082); Analizując cytowane wyżej przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy stwierdzić należy, że z przepisów tych wynika, iż ustawodawca, po pierwsze, jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, pod drugie, taksatywnie wymienił składniki, których się do niego nie wlicza, a po trzecie, konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwala na rozszerzającą interpretację art. 8 ust. 4 ustawy, bowiem enumerację negatywną w nim określoną, uznać należy za zamkniętą (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1841/14). Jednocześnie należy stwierdzić, że pośród wymienionych w powołanym przepisie kategorii przychodów, których nie wlicza się do dochodu, nie został wymieniony zasiłek pielęgnacyjny (tj. świadczenie przyznane skarżącemu decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r., k. 5 a.a.). Powyższe oznacza, że zasiłek ten podlega uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu, w tym dochodu osoby samotnie gospodarującej, ustalanego na potrzeby przyznawania, i ustalenia wysokości zasiłku stałego. Zatem, w sposób zgodny z art. 8 ust. 3 ustawy, organy administracji, ustalając dochód skarżącego, jako jego składnik, uznały otrzymywany zasiłek pielęgnacyjny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1124/15 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 407/20). Jak przy tym wyżej już wskazano, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wysokość zasiłku stałego w przypadku osoby samotnie gospodarującej – stanowi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Skoro więc kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł, zaś dochód skarżącego stanowi wyłącznie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł., który podlega wliczeniu do dochodu, ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy – to różnica między powyższymi wartościami stanowi właśnie kwotę 485,16 zł. Jest to więc kwota, która określona została w wydanej w tej sprawie przez organ I instancji decyzji zmieniającej skarżącemu wysokość zasiłku stałego. Jednocześnie w sprawie nie mógł mieć zastosowania powołany wyżej art. 106 par. 3a ustawy, który przewiduje, że jeżeli kwota zmiany wysokości przychodu nie przekroczy 10 % kryterium dochodowego, to wówczas taka zmiana nie wpływa na wysokość przyznawanego świadczenia. W ocenianym przypadku bowiem, 10 % z kwoty 701 zł stanowi kwotę 70,1 zł, zaś dochód skarżącego uległ zmianie o kwotę przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego tj. o 215,84 zł. Dochód ten przekroczył zatem wartość 10% kryterium dochodowego. W tym stanie rzeczy podzielić należało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na przyznanie skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego, zmieniła się jego sytuacja dochodowa, co oznaczało, iż wystąpiła, określona art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przesłanka uprawniająca do zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, w zakresie wysokości tego świadczenia. Jak przy tym wcześniej już wskazano, wysokość tego świadczenia oblicza się jako różnicę między kryterium dochodowym (w tej sprawie osoby samotnie gospodarującej tj. 701 zł), a dochodem skarżącego (215,84 zł), co dało 485,16 zł, którą wskazał organ I instancji w wydanej w sprawie decyzji. Z przedstawionych rozważań płynie wniosek, że zaskarżona decyzja SKO z dnia 29 listopada 2021 r. jest trafna i nie narusza prawa. Obowiązujące regulacje prawne wskazują bowiem, że wolą ustawodawcy było, aby przychód uzyskiwany z tytułu przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego uznać za dochód, od którego uzależnione jest zarówno istnienie prawa do zasiłku stałego, jak i rozmiar (wysokość) tego prawa. Postępowanie administracyjne, w którym zapadła kontrolowana decyzja przeprowadzone zostało zgodnie prawem i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a jego trafne motywy zostały przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji. Sąd podkreśla zarazem, że podniesione w skardze okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej skarżącego, w realiach ocenianej sprawy nie mogły stanowić przesłanki, która mogłaby zostać wzięta pod uwagę przez organy administracji przy ustalaniu skarżącemu wysokości zasiłku stałego. Wysokość bowiem tego świadczenia jest określona przepisami prawa, a wydawana w tym przedmiocie decyzja administracyjna nie ma charakteru uznaniowego. Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił, a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329).