III SA/Kr 234/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi A. M., K. M., L. M., B. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., L. M., K. M. i B. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] znak [...] orzekającą "o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów gminy S., obręb S. w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]". W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r- Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U z 2005r Nr 240, poz. 2027). Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] Nr [...], orzeczono o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa- w zarządzie Nadleśnictwa stanowiącej działkę Nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi w tym z nieruchomością A. i A. małż. M., stanowiącą działkę [...]. Przebieg granic rozgraniczających nieruchomości ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron w protokole granicznym z dnia [...]. Integralną część decyzji o rozgraniczeniu stanowiła mapa uzupełniająca przyjęta dnia [...] 1996r. za Nr [...] do zasobu w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, przedstawiająca przebieg granic działek po rozgraniczeniu oraz wykaz zmian gruntowych w zakresie oznaczenia działek po rozgraniczeniu i ich powierzchni. Wynikające z rozgraniczenia dane nie zostały wprowadzone do operatu ewidencji gruntów i budynków. Starosta w [...] 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z dokumentacji geodezyjnej stanowiącej integralną część decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Ponownie rozpatrując sprawę w pierwszej instancji ( po uchyleniu decyzji z dnia [...], decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia [...] ), Starosta decyzją z dnia [...], orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu S. jednostka ewidencyjna S. przez " zmianę wzajemną powierzchni i konfiguracji działek Nr [...], [...], [...], [...], [...] zgodnie z mapą uzupełniającą przyjętą w dniu [...] 1996r do zasobu powiatowego za Nr [...], wykonaną w związku z rozgraniczeniem zakończonym prawomocną decyzją rozgraniczeniową z [...] Nr [...]". Uzasadniając swoją decyzję, Starosta wskazał, że podstawę prawną wprowadzenia do ewidencji zmiany aktualizującej stanowi przepis §46 ust 2 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, a podstawę faktyczną dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz prawomocna decyzja administracyjna o rozgraniczeniu. Starosta zaznaczył, że wydanie decyzji zostało poprzedzone "dokonaniem przez wykonawcę operatu rozgraniczeniowego poprawienia w operacie technicznym oraz mapie uzupełniającej rozgraniczenia zaistniałych błędów". W odwołaniu od tej decyzji A. M., K. M., B. M. i L. M. podnosili, że nie wyrażają zgody na zmianę powierzchni działki Nr [...], która po rozgraniczeniu zmieniła oznaczenie na działkę [...] i otrzymała powierzchnię 21 arów. Zarzucali, że w postępowaniu ewidencyjnym następuje zmiana prawomocnej decyzji o rozgraniczeniu. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy za własne przyjął ustalenia organu I instancji, oraz uzupełniająco ustalił, że organ I instancji zwrócił się do wykonawcy dokumentacji rozgraniczenia o "poprawienie w operacie technicznym oraz na mapie uzupełniającej błędów w obliczeniu powierzchni działek". Wykonawca w dniu [...] 2006r. skorygował mapę uzupełniającą rozgraniczenia i wykaz zmian gruntowych przyjęte do zasobu w dniu [...] 1996r za Nr [...], co do powierzchni działki [...]. Ta skorygowana dokumentacja rozgraniczenia, stanowiła podstawę wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian. Organ podkreślił, że granice ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym nie uległy zmianie, zmianie uległa tylko powierzchnia działki w granicach rozgraniczenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ ewidencyjny – Starosta był zobowiązany do wprowadzenia do operatu zmian wynikających ze stanu prawego wyznaczonego decyzją o rozgraniczeniu, a przyczynę uchylenia pierwszej decyzji Starosty, stanowiło stwierdzenie popełnienia przez wykonawcę błędów obliczeniowych w powierzchni ewidencyjnej działki. Te przyczyny, wobec poprawienia dokumentacji w przekonaniu organu uzasadniały utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli A. M., oraz jej dzieci K. M., L. M. i B. M. Nie wskazując naruszonych przepisów, skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja pozbawia ich własności części areału. Skarżący podnosili, że już decyzja o rozgraniczeniu " zabierała" część zakupionego gruntu, a obecna decyzja samowolnie nanosi na mapach dalsze zmiany. Skarżący podnosili, że w ewidencji gruntów pomniejszono powierzchnię całego gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne, i wskazał , iż wykonawca prac geodezyjnych wykazem zmian gruntowych z dnia [...] 2006r, skorygował błąd w wykazie zmian gruntowych na mapie uzupełniającej rozgraniczenia przyjętej do zasobu [...] 1996r za Nr [...]. Organ wskazał, że według wykazu z 1996r działka [...] o pow. 0.2200 ha, zmieniała oznaczenie na działkę [...] i powierzchnię na 0.21 a 71 m². Organ podniósł, że obecna "zmiana oznaczenia numeru działki oraz jej powierzchni wynika z zasad wykonywania opracowań geodezyjnych, uregulowanych obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii instrukcjami technicznymi i wytycznymi organów prowadzących państwowy zasób geodezyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do przepisu art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej ustawa p.p.s.a- Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn całkowicie odmiennych niż wskazane na jej poparcie. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 Lit "c", Sąd uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi, inne ( niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja zachodzi w sprawie. Wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, wymaga przybliżenia przepisów postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) – dalej ustawa – istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt. 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt. 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map – rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 ustawy). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 434) – dalej Rozporządzenie. Z przepisów rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt. 2). Zgodnie z przepisem § 36 pkt 1 powołanego rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Istotę postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy stanowi rozstrzygnięcie sporu o zasięg prawa własności przez ustalenie przebiegu granic nieruchomości. Przebieg granic określony jest przez położenie punktów granicznych i linii granicznych, utrwalenie tych punktów na gruncie oraz przez sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozstrzygnięcie tego sporu następuje w drodze ugody stron, albo decyzji orzekającej o rozgraniczeniu lub też w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego. W świetle przepisów §§ 61 i 62 pole powierzchni działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, a nie odwrotnie. Inaczej mówiąc granice działki ewidencyjnej stanowią podstawę do obliczenia jej powierzchni, natomiast przypisana powierzchnia nie decyduje o przebiegu tych granic, które nie mogą być "dopasowywane" do powierzchni. Granice ustalone w drodze ugody między stronami, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) , albo decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron (art. 33 ust. 1), a także granice ustalone w postępowaniu przed sądem powszechnym, w następstwie przekazania sprawy o rozgraniczenie z urzędu do rozpatrzenia sądowi w przypadku opisanym art. 34 ust 1 i 2 ustawy, czy wreszcie w postępowaniu w sprawie o własność lub wydanie nieruchomości lub jej części ( art. 36 ustawy), mają charakter granic prawnych. Ustalają one zasięg prawa własności. Wprowadzenie zatem do ewidencji gruntów danych o przebiegu granic nieruchomości wynikających z zawartej ugody, ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu czy prawomocnego orzeczenia sądu, mieści się w kategorii aktualizacji operatu ewidencyjnego w rozumieniu § 45 ust. 1 Rozporządzenia. Sama zatem odległość czasowa pomiędzy datą takiej ugody, decyzji czy orzeczenia, a datą wprowadzenia wynikających z niego zmian do ewidencji, nie stanowi o tym, iż dane te są nieaktualne, chyba, że po dacie tych zdarzeń innym aktem (ugodą, ostateczną decyzją, prawomocnym orzeczeniem sądu) ustalono nowy przebieg granic między tymi samymi nieruchomościami. Takich okoliczności skarga nie podnosi. W postępowaniu ewidencyjnym rejestruje się stany prawne wynikające m.in. z rozgraniczenia nieruchomości, natomiast przed organami ewidencji nie jest dopuszczalne prowadzenie sporów o zasięg prawa własności. Oczekiwanie zatem skarżących, że w tym postępowaniu korygowana będzie decyzja o rozgraniczeniu z [...] nie ma oparcia w przepisach prawa. Przepis § 46 ust 1 i 2 daje organowi prowadzącemu ewidencję podstawę do wprowadzenia do ewidencji z urzędu zmian wynikających m.in. z ostatecznych decyzji administracyjnych, a także z przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowań geodezyjno- kartograficznych zawierających wykazy zmiana danych ewidencyjnych . Natomiast wprowadzenie tych zmian może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno- technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany ( art. 22 ust.2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. Z § 48 ust. 1 i ust 2 zwłaszcza pkt 6), o którym organ tylko zawiadamia ( § 49 ust 1), albo w drodze decyzji ( § 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Wydanie w sprawie decyzji przez organ I instancji wskazuje, iż jako tryb wprowadzenia ewentualnej zmiany w ewidencji, przyjął Starosta tryb postępowania administracyjnego. Zarazem jednak przyjęcie przez Starostę, że rozpoznanie wniosku skarżącego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, implikowało obowiązek stosowania odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego ( art. 7, 77 kpa). Wgląd w akta sprawy dowodzi, ze decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] odwołuje się do opracowania geodezyjnego - mapy uzupełniającej i wykazu zmian gruntowych sporządzonego przez geodetę uprawnionego, mgr Inż. M. B., przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 1996r. Według wykazu zmian w następstwie rozgraniczenia działka [...] o pow. 0.22a, zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. 21 a 71m² . Starosta pierwszą decyzją z dnia [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany co do powierzchni i konfiguracji, działek objętych decyzją rozgraniczeniową, w tym działki [...] odwołując się do tego operatu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie, obecnych skarżących, decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu II instancji, wykaz zmian gruntowych stanowiący część operatu przyjętego do zasobu [...] 1996r zawiera błąd co do powierzchni działek, który jest wynikiem "przyjęcia do obliczeń powierzchni ewidencyjnej, która posiada dokładność zapisu do 0.01 ha, a nie powierzchni obliczonej zawartej w protokole obliczeń, posiadającej dokładność zapisu do 0.0001", a która wg. organu II instancji wynosiła 0.2165 ha, a nie 0.22 ha. Potrzeba skorygowania błędów w dokumentach określających powierzchnię, była podstawą uchylenia decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta decyzją z dnia [...] orzekł o wzajemnej zmianie "powierzchni i konfiguracji działek" zgodnie z mapą uzupełniającą przyjętą do zasobu [...] 1996r. Wydanie tej decyzji, poprzedziło sporządzenie w dniu [...] 2006r, przez podmiot wykonujący dokumentację rozgraniczenia mapy uzupełniającej i wykazu zmian gruntowych, w którym działka [...] o pow. 0.22 a, otrzymała powierzchnię 0.21 a i oznaczenie jako działka [...]. Jednakże organ nie zaznaczył, ze dokumentacje rozgraniczenia została poprawiona. Takie rozstrzygnięcie akceptował organ odwoławczy . Zgodnie z § 62 powołanego już rozporządzenia, pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61 i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0.0001. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, z jakich powodów przyjął zaokrąglenie powierzchni działki [...] po jej rozgraniczeniu do 21 a. Brak tego wyjaśnienia jest w istocie przyczyną skargi i podstawą zarzutów o "zabraniu" zakupionego przez skarżących gruntu.. Z tych przyczyn orzeczono jak w I punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. Z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na uwadze treść uchylonych decyzji w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy orzeczono jaka w punkcie II sentencji wyroku.