III SA/Kr 235/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat Z. M. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...], po wszczęciu postępowania z urzędu w dniu 19/11/2014, zmieniając decyzję nr [...] z dnia 2014 [...], przyznał K. Ś. zasiłek okresowy w kwocie 206,5 zł miesięcznie o dnia 1.12.2014 r. do 31.07.2015. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104, art. 107, art. 108 i art. 163 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt. 4, art. 36 pkt 1 lit. b, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, art. 101, art. 102, art. 104 ust. 1, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej "u.p.s.", § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. zmiana decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zmiana decyzji jest uzasadniona zmianą sytuacji dochodowej. Zmiana decyzji administracyjnej nastąpiła na podstawie danych zawartych w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W trakcie postępowania stwierdzono, że K. Ś. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód uzyskiwany przez niego nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Ponadto w trakcie postępowania bezspornie ustalono, że w przypadku wnioskodawcy nadal występuje przesłanka warunkująca przyznanie zasiłku okresowego, to jest niepełnosprawność i długotrwała lub ciężka choroba. Tym samym zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w formie zasiłku okresowego. Kwota zasiłku okresowego, zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 u.p.s. nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie oraz niższa niż 20 zł miesięcznie. Wysokość przyznanego świadczenia oraz okres, na jaki zostało przyznane określono po uwzględnieniu sytuacji życiowej oraz po uwzględnieniu możliwości finansowych Ośrodka. K. Ś. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, wnosząc o wyznaczenie mu adwokata lub pełnomocnika do napisania profesjonalnego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji - na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 38 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z akt sprawy K. Ś. ma 50 lat i prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe pod adresem ul. C w K. Skarżący ma pięcioro dzieci, na które nieregularnie płaci alimenty, ale utrzymuje kontakty z dwiema matkami tych dzieci. Skarżący przyczynia się do wychowywania dwójki dzieci przez udzielanie im noclegu w swoim mieszkaniu, przy czym prowadzą gospodarstwo domowe oddzielenie, tj. ze swoją matką, która zobowiązana jest zadbać o zaspokojenie ich podstawowych potrzeb. K. Ś. leczy się neurologicznie. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w październiku 2014 r. miał dochód w łącznej wysokości 635,5 zł na co składał się zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 106,5 zł. Poważnym wydatkiem w budżecie skarżącego są alimenty, które uiścił w kwocie 400 zł i które należy odliczyć od jego dochodu. Zatem stronie pozostawała kwota 235,5 zł na życie. Poważnym obciążeniem w budżecie domowym strony są opłaty mieszkaniowe w kwocie 550 zł miesięcznie, których nie reguluje na bieżąco i z tego tytułu ma zaległości w kwocie 19 873,16 zł na dzień 30 września 2014 r. Ponadto strona w dniu 5 września 2014 r. miała do opłacenia rachunek za prąd w kwocie 300,57 zł i o opłacenie którego zwróciła się do organów pomocy społecznej. Wysokie rachunki za prąd wynikają z faktu, że mieszkanie strony ogrzewane jest prądem. Organ pierwszej instancji uwzględnił żądanie strony częściowo, bo przyznał pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków w listopadzie 2014 r. w kwocie 50 zł i zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu środków czystości i środków higienicznych w listopadzie 2014 r. w kwocie 50 zł. Organ odwoławczy przywołał art. 38 ust. 1 pkt. 1 u.p.s. i wskazał, że K. Ś. spełnia podstawowe kryterium ustawowe do otrzymania wnioskowanego świadczenia, bo pozostaje w stałym leczeniu z powodu kłopotów psychiatrycznych i jego dochód wynosi 235,5 zł miesięcznie, czyli nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, tj. 542 zł. Zasady ustalania wysokości zasiłku okresowego są ściśle sformalizowane i organy pomocy społecznej nie mają w tym zakresie swobody działania. Orzeczenie organu pierwszej instancji zostało wydane z uwzględnieniem zasad ogólnych, o których mowa w art. 2 i 3 u.p.s. Ponadto rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawach ustalania prawa do zasiłku okresowego z ustawy o pomocy społecznej ustawodawca pozostawił ograniczoną możliwość działania w granicach swobodnego uznania, albo też w niektórych sytuacjach pozbawił tej możliwości. Zatem, zadaniem organu I instancji jest ustalenie sytuacji faktycznej i jej subsumcja pod obowiązujące przepisy prawa. Zadaniem Kolegium jest zaś weryfikacja przeprowadzonego postępowania I-instancyjnego pod względem faktycznym i prawnym. Wynik tego postępowania pozwolił na utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. K. Ś. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w której wykazał ogólne niezadowolenie z wydanych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że skarżący w bardzo krótkiej treściowo skardze wykazał ogólne niezadowolenie z wydanych decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący podniósł, że decyzje i postanowienia wydane przez organ pierwszej instancji jak i odwoławczy obarczone są zarzutem nieważności, chociaż nie precyzuje podstaw tych nieważności. Skarżący zawnioskował o ustanowienie adwokata z urzędu celem sporządzenia profesjonalnych skarg do WSA w Krakowie. Nie są usprawiedliwione pojawiające się w zebranej dokumentacji zarzuty skarżącego o nieuwzględnieniu jego sytuacji i nieudzielenie lub udzielenie zbyt małej pomocy. Organy pomocy społecznej w dniu 3 grudnia 2014 r. udzieliły skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 2 x po 50 zł na zakup leków i dofinansowanie do zakupu środków czystości i środków higienicznych, w kwocie 206,5 zł w postaci zasiłku okresowego. Co do zarzutów o nieważności podjętych przez organ pierwszej instancji, jak i odwoławczy decyzji i postanowień, Kolegium wyjaśniło, że podstawy nieważności są enumeratywnie wymienione w art. 156 K.p.a. Ich katalog jest zamknięty, co oznacza, że nie można żądać stwierdzenia nieważności decyzji z innych przyczyn, nawet jeżeli w odczuciu skarżącego są one obarczone poważnymi uchybieniami. W ocenie Kolegium twierdzenia skarżącego są pozbawione podstaw; zresztą skarżący nie podnosi zarzutów, które mogłyby wskazywać, że ww. decyzje i postanowienia są obarczone poważnymi uchybieniami. Na koniec Kolegium wyjaśniło, że adwokata z urzędu do postępowania sądowoadministracyjnego władny jest wyznaczyć WSA w Krakowie. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2015 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zarzutów podniósł, że skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku okresowego w pełnej wysokości którą przewiduje art. 38 ust. 2 u.p.s. tj. w kwocie 418 zł. Wnioskowany przez skarżącego zasiłek okresowy jest jedną z podstawowych form świadczeń pomocy społecznej. Decyzja w przedmiocie wnioskowanego zasiłku nie ma charakteru uznaniowego i uzależniona jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 38 u.p.s. Niekwestionowana jest okoliczność, że skarżący spełnia ustawowe przesłanki uprawniające do uzyskania zasiłku, a sporna pozostaje jedynie jego wysokość, bowiem ustawa określa jedynie górną i dolna granicę zasiłku, pozostawiając kwestę określenia jego dokładnej wysokości w konkretnym przypadku względnemu uznaniu administracyjnemu. Odwołując się do zasad sprawiedliwości społecznej, celów pomocy społecznej wskazał, że nie sposób przyjąć, iż w XXI wieku kwota zasiłku w wysokości 418 zł jest wygórowana czy pozwala na zbytkowe życie. Jest to suma, która ledwo starcza przy bardzo oszczędnym gospodarowaniu, na przeżycie. Zwłaszcza w przypadku skarżącego, który jako osoba chora zmuszona jest do regularnego przyjmowania lekarstw, kwota ta zapewnia jedynie minimum niezbędne do egzystencji. Ponadto nie bez znaczenia jest, że skarżący nie posiada żadnego majątku, a podstawą jego utrzymania są zasiłki z pomocy społecznej, jak również, że aktualnie jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym na rzecz kilkorga dzieci. W konsekwencji skarżący nie jest w stanie na bieżąco regulować opłat z tytułu zajmowanego lokalu. Aktualna sytuacja skarżącego nie wynika z jego złej woli lecz nieporadności życiowej i braku wsparcia. Nie można przyjąć, że zajmuje postawę roszczeniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a. Zastosowanie powyższego kryterium legalności do sprawy poddanej kontroli Sądu wskazuje, że skarga nie jest uzasadniona. W sprawie istota sporu sprowadzała się do wysokości przyznanego zasiłku okresowego albowiem: Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z obowiązującą w dacie wydania decyzji treścią art. 106 ust. 5 u.p.s.: decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny. Powyższe wymogi zostały spełnione bowiem organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r., przyznał K. Ś. zasiłek okresowy w kwocie 106,50 zł miesięcznie od dnia 1.08.2014 r. do 31.07.2015. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wysokość przyznanego świadczenia została ustalona do różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby w miesiącu czerwcu 2014 r. Wskazano przy tym, że kryterium dochodowe wynosi 542 zł, dochód skarżącego wyniósł 329 zł (tj. zasiłek stały w wysokości 529 zł – płacone przez skarżącego alimenty w wysokości 200 zł = kwota stanowiąca podstawę naliczenia zasiłku okresowego czyli 213 zł x 50 %= 106,5 zł. Należy zauważyć też, że była to również decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Organy uznały, że zmianie uległa sytuacja dochodowa skarżącego W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w październiku 2014 r. miał dochód w łącznej wysokości 635,5 zł na co składał się zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 106,5 zł. Poważnym wydatkiem w budżecie skarżącego są alimenty, które uiścił w kwocie 400 zł i które należy odliczyć od jego dochodu. Zatem stronie pozostawała kwota 235,5 zł na życie. Poważnym obciążeniem w budżecie domowym strony są opłaty mieszkaniowe w kwocie 550 zł miesięcznie, których nie reguluje na bieżąco i z tego tytułu ma zaległości w kwocie 19 873,16 zł na dzień 30 września 2014 r. Ponadto strona w dniu 5 września 2014 r. miała do opłacenia rachunek za prąd w kwocie 300,57 zł i o opłacenie którego zwróciła się do organów pomocy społecznej. Wysokie rachunki za prąd wynikają z faktu, że mieszkanie strony ogrzewane jest prądem. Prawidłowo więc organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 1. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. 2. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Trafnie zatem w ocenie Sądu, organ odwoławczy podzielając ustalenia organu I instancji wskazał, że K. Ś. spełnia podstawowe kryterium ustawowe do otrzymania wnioskowanego świadczenia, bo pozostaje w stałym leczeniu z powodu kłopotów psychiatrycznych i jego dochód wynosi 235,5 zł miesięcznie, czyli nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, tj. 542 zł. Zasady ustalania wysokości zasiłku okresowego są ściśle sformalizowane i organy pomocy społecznej nie mają w tym zakresie swobody działania. Wbrew argumentacji skargi zdaniem Sądu, orzeczenie organu pierwszej instancji zostało wydane z uwzględnieniem zasad ogólnych, o których mowa w art. 2 i 3 u.p.s. Ponadto rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Trafnie organ odwoławczy podkreślił, że w sprawach ustalania prawa do zasiłku okresowego z ustawy o pomocy społecznej ustawodawca pozostawił ograniczoną możliwość działania w granicach swobodnego uznania, albo też w niektórych sytuacjach pozbawił tej możliwości. Zatem, zadaniem organu I instancji jest ustalenie sytuacji faktycznej i jej subsumcja pod obowiązujące przepisy prawa. Zadaniem Kolegium jest zaś weryfikacja przeprowadzonego postępowania I-instancyjnego pod względem faktycznym i prawnym. Wynik tego postępowania pozwolił na utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Nie sposób nie zauważyć, że zarówno decyzja organu I instancji jak i organu odwoławczego nie zawiera dokładnego wskazania w jaki sposób została obliczona wysokość przyznanego świadczenia uchybiając tym samym treści art. 107 K.p.a. Nie mogło to mieć w ocenie Sądu wpływu na treść rozstrzygnięcia ponieważ organ odwoławczy wskazał, że kwota zasiłku okresowego, zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 u.p.s. nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie oraz niższa niż 20 zł miesięcznie. Wysokość przyznanego świadczenia oraz okres, na jaki zostało przyznane określono po uwzględnieniu sytuacji życiowej oraz po uwzględnieniu możliwości finansowych Ośrodka. Przy bezspornym ustaleniu, że dochód skarżącego wynosi 235,5 zł miesięcznie, czyli nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, tj. 542 zł. kwota stanowiąca podstawę naliczenia zasiłku okresowego wynosi 306 zł. Jeżeli zatem uwzględniając to, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s. kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; oraz to, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4) przyznanie zasiłku okresowego w wysokości 206,5 zł mieści się w zakreślonych przez ustawodawcę ramach. Kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została tzw. "względnemu uznaniu administracyjnemu", czyli w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s., w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Organ nie jest więc z jednej strony zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, z drugiej jednak strony nie jest uprawniony do rozstrzygania dowolnie, bez odniesienia do wskazanych wyżej kryteriów. Przy przyznawaniu tego świadczenia organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. W sprawie zdaniem Sądu, brak jest wystarczających podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienia w istocie nie miały wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącego adwokata orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2015 r., nr 615), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).