III SA/Kr 236/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody z dnia 4 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 357,- zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez K. C. decyzją z dnia 04 stycznia 2010r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak [...] odmawiającą K. C. udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych odnośnie zameldowania A. i T. M. w lokalu nr 4 przy ul. A w K. Za podstawę prawną decyzji przyjęto art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 44i ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Pismem z dnia 13.05.2009r. K. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta o udostępnienie mu na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) informacji czy A. i T. M. są osobami zameldowanymi w mieszkaniu nr 4 przy ul. A w K., podnosząc, że posiada interes prawny w uzyskaniu tej informacji. Wyjaśnił, że w dniu 09.10.2008r., w wyniku postępowania egzekucyjnego został wyeksmitowany z w/w lokalu, który zajmował na podstawie umowy najmu. Tytułem wykonawczym dla egzekucji był dołączony do wniosku wyrok Sądu Rejonowego z dnia 2.03.2007r. sygn. akt [...] utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział II Cywilny Odwoławczy. A. i T. M. jako właściciele w/w lokalu wypowiedzieli skarżącemu w lipcu 2002r. umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001r., Nr 31, poz. 266) ze wskazaniem, że mają zamiar w tym mieszkaniu zamieszkać. K. C. upatruje interes prawny w uzyskaniu informacji czy właściciele lokalu faktycznie w nim zamieszkują w treści art. 11 ust. 6 w/w ustawy, który pozwala byłemu lokatorowi w sytuacji ustalenia, że właściciel wypowiadający umowę w sposób wyżej opisany nie zamieszkał w ogóle w lokalu albo zaprzestał w nim zamieszkiwać przed upływem pół roku od ustania wypowiedzianego stosunku prawnego do powrotu do lokalu na dotychczasowych warunkach lub do żądania od właściciela zapłaty różnicy w czynszu i w opłatach, które obecnie płaci, w stosunku do tych, które płacił w ramach wypowiedzianego stosunku prawnego za okres jednego roku. W dniu 09.04.2009r. upłynął ustawowy termin, w którym właściciele wypowiadający umowę najmu skarżącemu powinni zamieszkać w przedmiotowym lokalu. Ustalenie przez skarżącego faktu czy osoby te są zameldowane pod adresem ul. A w K. jest niezbędne dla wyegzekwowania przez niego uprawnienia określonego w art. 11 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Organ, pismem z dnia 26.05.2009r. wezwał skarżącego o uwiarygodnienie potrzeby posiadania potwierdzenia zameldowania A. i T. M. pod w/w adresem poprzez dołączenie stosownych dokumentów (np. wezwań sądowych, postanowień czy decyzji innych organów). Na wezwanie skarżący odpowiedział, że jego uprawnienie do uzyskania informacji to jest interes prawny do uzyskania informacji o ewentualnym zamieszkaniu (bądź nie) A. M. i T. M. wynika wprost z przepisu prawa a mianowicie art. 11 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) a treść wyroku oraz uzasadnienie tego wyroku, które wskazuje na podstawę rozwiązania stosunku najmu i eksmisji są tymi dokumentami, które wskazują na posiadanie konkretnych uprawnień w stosunku do tych właśnie osób, co do których ujawnienia żądanych danych skarżący domagał się. Decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 44 i ust. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych odmówił udostępnienia K. C. danych ze zbiorów meldunkowych w sprawie udostępnienia informacji odnośnie zameldowania A. i T. M. w lokalu nr 4 przy ul. A w K. Uzasadniając decyzję, na wstępie organ powołał ogólną regułę z art. 44h ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...), zgodnie z którą dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępnione między innymi osobom, jeżeli wykażą interes prawny bądź jeśli uwiarygodnią interes faktyczny w otrzymaniu żądanych danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. W ocenie organu skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu powyższych danych, gdyż nie wykonał wezwania organu z 26.05.2009r. Nie wykazał bowiem by toczyło się jakiekolwiek postępowanie, w którym to organ prowadzący to postępowanie nakłada na niego obowiązek udokumentowania zameldowania osób pod wskazanym wyżej adresem. Dodatkowo organ wskazał, że w sytuacji gdy skarżący nie może udokumentować posiadania tytułu prawnego do lokalu ani też nie jest w posiadaniu dokumentu, z którego ściśle wynika obowiązek wskazania żądanych danych – ich udostępnienie mogłoby spowodować naruszenie dóbr osobistych osób zameldowanych w lokalu. Odwołując się od powyższej decyzji K. C. zarzucił organowi błędną interpretację interesu prawnego strony do żądania udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych i wniósł o udostępnienie mu danych meldunkowych w sprawie A. i T. M. a w razie nieuwzględnienia tego żądania o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzupełniając twierdzenia odwołania, w piśmie z dnia 03.12.2009r. podniósł, że interes prawny w postępowaniu przed organami administracji publicznej może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego ale też z przepisów prawa cywilnego. Jako lokator prawnie użytkujący lokal nr 4 przy ul. A, któremu został wypowiedziany stosunek najmu w oparciu o art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie lokatorów (...) może dochodzić swoich praw na podstawie art. 11 ust. 6 tej ustawy pod warunkiem posiadania wiarygodnych informacji o zameldowaniu lub jego braku właścicieli tego mieszkania. Dlatego interes prawny nie może być uwarunkowany, jak chce tego organ pierwszej instancji, jedynie istnieniem wezwań sądowych, postanowień czy decyzji organów, z których ściśle wynika obowiązek wskazania żądanych danych w sytuacji, gdy uprawnienie do uzyskania takich danych wynika z samego ustalenia czy właściciel zamieszkał w przedmiotowym lokalu. Organ pominął w ustaleniu posiadania interesu prawnego skarżącego wyrażone wprost w art. 11 ust. 6 ustawy o ochronie lokatorów (...) uprawnienie lokatora. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji oraz ocenę prawną w zakresie tego, że K. C. nie posiada w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności (...) interesu prawnego w uzyskaniu danych meldunkowych właścicieli lokalu przy ul. A w K. ale również zaakcentował, że adres danej osoby jako sfera prywatności człowieka stanowi nie tylko dane osobowe ale także jest jej dobrem osobistym. W tej sytuacji nieuprawnione ujawnienie tych danych stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych A. i T. M. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi K. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, której treść w zasadniczej części stanowiła ponowienie argumentacji odwołania od decyzji pierwszej instancji a dodatkowo skarżący uzasadnił kwestię posiadania przez niego interesu prawnego w uzyskaniu żądaniu danych. Wyjaśnił, że interes prawny to sytuacja, w której obywatel ma prawo do żądania od organów administracji publicznej podjęcia na jego rzecz konkretnych działań zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W skardze tej stwierdził, że "interes prawny wywodzi z art. 11 ust. 6 o ochronie praw lokatorów, natomiast skutkiem wywodzenia interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego będzie udostępnienie informacji ze zbiorów meldunkowych, co oznacza, że skutki będą wywołane w obrębie prawa administracyjnego". Z tego powodu zdaniem skarżącego nie jest zasadne żądanie przez organ przedłożenia wezwań sądowych, postanowień czy decyzji organów itp., z których ściśle wynika obowiązek wskazania żądanych danych. Dokumentem wskazującym na posiadanie interesu prawnego w uzyskaniu tych konkretnych danych jest zdaniem skarżącego dołączony do wniosku wyrok Sądu Rejonowego z dnia 2.03.2007r. (sygn. akt [...]) nakazujący mu opuszczenie lokalu nr 4 przy ul. A z uwagi na wypowiedziany w oparciu o art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie lokatorów (...) stosunek najmu. Odnosząc się do argumentu organu odwoławczego o zagrożeniu naruszenia dóbr osobistych właścicieli lokalu skarżący zauważył, że nie można mówić w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy o nieuprawnionym udostępnieniu informacji, gdyż zgodnie z ustawą o ewidencji ludności (...) organ administracji publicznej dane ze zbiorów meldunkowych ma obowiązek przekazania nie tylko innym organom administracji czy instytucjom ale również osobom mającym w tym interes prawny. Organ w ten sposób skupił się na prywatności właścicieli mieszkania jednocześnie pomijając prawo skarżącego do dochodzenia roszczeń w postępowaniu cywilnym. Brak informacji o zameldowaniu właścicieli lokalu powodowałby stan iluzorycznej ochrony wobec tego, że formułując pozew na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie lokatorów (...) skarżący nie byłby w stanie wykazać czy zachodzą przesłanki do jego wniesienia. W konkluzji K. C. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego ze względu na naruszenie przez organ prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego przez Wojewodę dlatego skarga podlega uwzględnieniu. Zasady udostępnianie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych reguluje ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przepis art. 44 h powołanej ustawy określa krąg podmiotów, którym mogą być udostępnione dane osobowe ze zbiorów meldunkowych i zbioru PESEL, czyniąc rozróżnienie pomiędzy tymi podmiotami i określa odrębne dla danej kategorii przesłanki udostępnienia danych ze zbioru. Przepis ten dwukrotnie wskazuje na możliwość udostępnienia danych osobowych osobom fizycznym, a mianowicie w ust. 2 pkt 1 oraz pkt 3. W pierwszym przypadku udostępnienie danych osobowych dotyczy osób i jednostek organizacyjnych jeżeli wykażą w tym interes prawny (art. 44 h ust. 2 pkt 1), zaś w drugim przypadku dane osobowe mogą być udostępnione innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą (art. 44 h ust. 2 pkt 3). W art. 44 i ust. 5 znajduje się ogólny przepis, że organ rozpatrujący wniosek odmawia, w drodze decyzji administracyjnej udostępnienia danych osobowych, jeżeli udostępnienie danych spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych osoby, której dane dotyczą lub innych osób. Podstawę prawną wydania decyzji obu instancji , jak można wnioskować z sentencji decyzji stanowił przepis art. 44 i ust. 5. Z uzasadnienia decyzji wynika, że rozstrzygnięcie zapadło w powiązaniu z przepisem art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności (...), który uzależnia udostępnienie danych osobie fizycznej od wykazania przez nią interesu prawnego w uzyskaniu tych danych. Zakres rozpoznania wniosku jak również podstawa implikowane były samym wnioskiem skarżącego z dnia 13.05.2009r., w którym zwrócił się do organu o udostępnienie informacji na podstawie art. 44 ust. 2 w/w ustawy. Rozważania w tym przedmiocie znalazły się co prawda w uzasadnieniu decyzji, niemniej jednak w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy w sposób pozbawiony podstaw prawnych przyjęły, że K. C. nie wykazał by posiadał interes prawny w uzyskaniu danych meldunkowych dotyczących A. i T. M. a dodatkowo zdawkowo przyjęły, że udostępnienie mu danych meldunkowych tych osób naruszy ich dobra osobiste. Ogólnie rzec ujmując, o tym, czy w konkretnej sprawie wnioskodawca ma interes prawny, decydują przepisy prawa materialnego i to nie tylko z zakresu prawa administracyjnego, ale także z zakresu np. stosunków cywilno - prawnych. W orzecznictwie sądowym pojęcie interesu prawnego na gruncie ustawy o ewidencji ludności (...)jest wiązane z orzecznictwem zapadłym na tle art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002r., Nr 101, poz. 926). Przykładowo, w wyroku z dnia 30 marca 2006 r. I OSK 628/05, Lex nr 198299 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż dla dopuszczalności przetwarzania danych osobowych bez zgody osoby, której dane dotyczą konieczne jest dokonanie oceny, czy jest to niezbędne dla realizacji celu prawnie usprawiedliwionego, a co najważniejsze wyważenie interesów administratora danych i osoby, której dane dotyczą, przy uwzględnieniu celu ustawy o ochronie danych osobowych, którym jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji. W uzasadnieniu tego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jak należy pojmować określone w art. 23 ust. 1 pkt 2 pojęcie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przesłanka określona w tym przepisie odnosi się niewątpliwie do przypadków, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego określa uprawnienie lub obowiązek, których spełnienie nie jest możliwe bez udostępnienia danych osobowych. Jednocześnie należy podzielić stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku, iż z kręgu przepisów prawa, które należy brać pod uwagę ustalając dopuszczalność przetwarzania danych osobowych nie można wyłączać przepisów prawa cywilnego. Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 30.05.2007r. sygn. akt VIII SA/Wa 299/07. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Czym innym jest interes faktyczny to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami praw powszechnie obowiązującymi, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2009r. sygn. akt IV SA/Wa 1616/08). Powołany we wniosku skarżącego przepis ustawy o ochronie praw lokatorów tj. przepis art. 11 ust. 6 stanowi, że: jeżeli właściciel, który wypowiedział stosunek na podstawie przepisu ust. 5, nie zamieszkał w swoim lokalu lub zaprzestał w nim zamieszkiwać przed upływem pół roku od ustania wypowiedzianego stosunku prawnego, lokator jest uprawniony, według swojego wyboru, bądź do powrotu do lokalu na dotychczasowych warunkach bądź do żądania od właściciela zapłaty różnicy w czynszu i w opłatach, które płaci obecnie, w stosunku do tych, które płacił w ramach wypowiedzianego stosunku prawnego za okres jednego roku. Koszty przeprowadzki lokatora do lokalu ponosi właściciel. Właściciel jest nadto obowiązany do zapłaty lokatorowi kary ustawowej w wysokości 15 % wartości odtworzeniowej lokalu. Niespornym pozostaje, że właściciele lokalu przy ul. A w K. A. i T. M. wypowiedzieli skarżącemu umowę najmu na podstawie ust. 5 powołanego wyżej artykułu wskazując, że zamierzają zamieszkać w tym lokalu. Okoliczność ta została udokumentowana przez skarżącego za pomocą dołączonego prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego (w/w). Realizacja przez skarżącego uprawnień wynikających z art. 11 ust. 6 ustawy o ochronie lokatorów (...) jest uzależniona od ustalenia faktu czy A. M. i T. M. zamieszkali w terminie wskazanym w tym przepisie pod adresem A w K. Dane meldunkowe a zwłaszcza zameldowanie jako kategoria prawa administracyjnego mieszczą w sobie element zamieszkiwania, co oznacza, że by dokonać zameldowania niezbędnym jest stwierdzenie przez organ, że dana osoba zamieszkuje w rozumieniu potocznym w danym lokalu. Stwierdza się mianowicie, że koncentruje ona w tym lokalu swoje centrum życiowe. Inaczej rzecz ujmując, K. C. wykazał interes prawny w tym by uzyskać dane meldunkowe o osobach: A. M. i T. M. Zauważyć należy, że skarżący nie domaga się informacji na temat w ogóle miejsca przebywania – zamieszkiwania tych osób ale zamierza uzyskać informację, czy te osoby są zameldowane w lokalu przy ul. A w K. Ograniczenie w ten sposób wniosku o udostępnienie danych meldunkowych nie może w tych konkretnych okolicznościach naruszać ich dóbr osobistych. Wniosek związany jest bardziej z ustaleniem faktu zameldowania w tym lokalu niż z ingerencją w wolność zamieszkania czy swobody miejsca wyboru zamieszkania kojarzących się z dobrami osobistymi z art. 23 Kodeksu cywilnego. Niezasadnym ponadto było ograniczenie przez organy możliwości wykazania interesu prawnego w uzyskaniu danych meldunkowych jedynie poprzez przedstawienie dokumentów (typu wezwania sądowe, postanowienia czy decyzje innych organów), z których ma wynikać obowiązek skarżącego wskazania żądanych przez danych. Stan faktyczny, w którym skarżący domagał się realizacji interesu prawnego na podstawie tego, że sąd powszechny zwrócił mu pozew uznając, że jako powód nie wskazał miejsca zamieszkania pozwanych a jedynie miejsce pracy i następnie skarżący zwrócił się do organu administracyjnego o udostępnienie mu danych w przedmiocie zameldowania pozwanych, był przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1616/08. Sąd oddalając skargę, wskazał w uzasadnieniu miedzy innymi, że sama okoliczność zwrotu pozwu przez sąd powszechny a zatem legitymowanie się dokumentem urzędowym nie stanowi jeszcze podstawy do przyjęcia , że zaistniał w sprawie interes prawny do domagania się uzyskania danych meldunkowych. W ocenie Sądu między stronami musiałby zaistnieć stricte spór sądowy by można w ogóle było mówić o istnieniu interesu prawnego w dochodzeniu od organu administracyjnego danych meldunkowych, potrzebnych ze względu na charakter relacji prawnych w tym sporze stron. W niniejszej sprawie skarżący wskazał na konkretny przepis prawny i udokumentował uzyskanie ekspektatywy wynikającej z art. 11 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), której realizacja uzależniona jest od uzyskania żądnych danych od organu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną przez K. C. decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności (...) w zakresie pojęcia "interes prawny", przez co w sposób nieuzasadniony odmówiono skarżącemu uzyskania danych meldunkowych. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazówek Sądu dotyczących rozumienia pojęcia "interes prawny" na tle ustawy o ewidencji ludności (...) wyda decyzję w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 13.05.2009r. o udostępnienie danych meldunkowych A. i T. M. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.sa.