III SA/Kr 237/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Dorota Dąbek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2004r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2003r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 2, 4, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że W. K. pracował w warunkach narażenia na hałas okresowo przekraczający najwyższe dopuszczalne normy oraz w ekspozycji na zapylenie, wibrację i substancje chemiczne, których wielkość nie przekraczała wartości normatywnych. W. K. był badany w 2002r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie w 2003r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzeń zawodowych z poz. 2, 4, 6 i 15 wykazu. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u W. K. tych chorób zawodowych, którą po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego poprzez uzyskanie dodatkowych wyjaśnień IMP w [...] (pismo z dnia [...].2004r.) utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Sądu Administracyjnego W. K. bardzo szczegółowo opisał przebieg swej pracy zawodowej, szczególnie ciężkie warunki w jakich pracował oraz specyfikę sposobu wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Zwrócił m.in. uwagę, że w ramach wykonywania swych obowiązków osłuchiwał przy pomocy specjalnej słuchawki działanie turbozespołów. Słuchawkę przykładał zawsze do jednego ucha, tym tłumaczy dysproporcje w uszkodzeniu słuchu pomiędzy uchem lewym a prawym. Podnosi, ze ustalenia organu dotyczące warunków jego pracy nie były dokładne. Podnosi, ze warunki pracy były nieporównywalne z obecnymi, a wyniki charakteryzujące stanowiska pracy nie w pełni odpowiadają warunkom pracy, bo nie wykonano badań podczas awarii czy rozruchu turbozespołu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych, organ nie mógł ich stwierdzić, pomimo że przyjął narażenie na warunki szkodliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Opinie [...] OMP są niezwykle lakoniczne, jednozdaniowe, powołują się jedynie ogólnie na wyniki przeprowadzonych badań, ale ich nie przytaczają. Nieco szerzej uzasadnione są opinie IMP w [...], niemniej jednak także i tym opiniom można postawić zarzut niepełnego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Szczególne wątpliwości co do wiarygodności budzi zwłaszcza orzeczenie co do schorzenia słuchu. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły bowiem należytej uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...].[...]OMP stwierdził bowiem w swym orzeczeniu, że rozpoznano jedynie obniżenie czułości słuchu, które nie powodując upośledzenia społecznej wydolności słuchu nie może być uznane za chorobę zawodową. Analogiczna była konkluzja orzeczenia IMP z dnia [...].2003r. Natomiast po dodatkowym zwróceniu się organu II instancji w piśmie z [...].2004r. IMP w [...] podał inne powody odmówienia rozpoznanemu schorzeniu słuchu charakteru zawodowego, powołując się na dysproporcję niedosłuchu pomiędzy uchem prawym i lewym. Uzasadnienie jednak tego poglądu jest nadmiernie lapidarne. Ponadto organy administracyjne nie zwróciły się do [...]OMP o ustosunkowanie się do zmienionej konkluzji IMP w [...] Przeszły zatem do porządku dziennego nad faktem, ze w sprawie pozostały w tej chwili orzeczenia [...]OMP i IMP o różnej treści. Co do tych niezgodności organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie i w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można też uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy nadto zauważyć, że konkluzje zawarte w orzeczeniach [...]OMP i w pierwotnym orzeczeniu IMP z [...].2003r. były sprzeczne z prawem, do czego też organ administracyjny się nie ustosunkował. Uznano w nich bowiem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej pewnej wielkości odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Należy również z całą mocą podkreślić zasadność podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niepełnego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Postępowanie to nie zostało przeprowadzone należycie, nie można bowiem uznać, że organ wyczerpał wszelkie możliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Organ administracyjny nie ustalił np. danych dotyczących specyfiki sposobu wykonywania pracy przez skarżącego i ewentualnego jego wpływu na powstanie schorzenia słuchu asymetrycznego, ze względu na korzystanie ze słuchawki tylko w jednym uchu. Takimi szczegółowymi danymi dotyczącymi warunków pracy skarżącego nie dysponowały orzekające w niniejszej sprawie zespoły lekarskie, nie mogły się zatem wypowiedzieć co do tego, czy mogło to mieć wpływ na powstanie schorzenia zawodowego. Przy rozpatrywaniu tej sprawy organy administracyjne powinny uwzględnić pogląd utrwalony w orzecznictwie, że wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, nie wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie słuchu. Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.