III SA/Kr 237/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] przyznano D. M. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12.06.2002 r. w wysokości 572,10 zł miesięcznie, który pobierała do 12.06.2003 r. W dniu 17.09.2003 r. skarżąca utraciła status bezrobotnego. Kolejną decyzją z dnia [...] wydaną przez Prezydenta Miasta skarżąca uzyskała po raz drugi status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 06.10.2006 r. Pismem datowanym na dzień 25.09.2006 r. D. M. wniosła do Urzędu Pracy o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego, uzasadniając wniosek spełnianiem przez nią wymogów do otrzymania tego rodzaju świadczenia a to w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.09.2006 r. (sygn. akt SK 15/05). Decyzją wydaną w dniu [...] nr [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że podanie skarżącej z dnia 25.09.2006 r. z uwagi na odniesienie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznał za skargę o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i rozpatrywał w trybie odnoszącym się do tego przepisu, z uwagi jednak na to, że przepis ten stosowany jest w sytuacji gdy wydana jest już decyzja administracyjna w sprawie i z uwagi na stwierdzenie, że w sprawie skarżącej żadna decyzja w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego nie zapadła – organ odmówił wznowienia postępowania. Wojewoda orzekając jako organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej z dnia [...], wydał w dniu [...]. decyzję utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy nie uznał argumentacji skarżącej, która wskazała, że organ I instancji błędnie zinterpretował treść jej pisma z dnia 25.09.2006 r. bowiem nie chodziło jej o wznowienie postępowania ale o wydanie decyzji o przyznaniu jej zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem odwołującej, o ile organ miał co do jej intencji wątpliwości winien ją wezwać o sprecyzowanie żądania zamiast wydawać decyzję, która na gruncie prawa jest niezasadna, zwłaszcza, że sam organ zauważa w treści uzasadnienia, że postępowanie w trybie 145 a § 1 kpa prowadzi się gdy w sprawie wydana została decyzja. Wojewoda uznał rozstrzygnięcie organu I instancji w kwestii wyboru trybu postępowania za słuszne. Ponadto wskazał, że wyrokiem z dnia 18.09.2006r., sygn. akt SK 15/05, po rozpatrzeniu skargi konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż "art. 3 ust. l ustawy z dnia 20.12.2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. nr 6, 65) w części, w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r.", jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (OTK 106/8/A/2006). Nadto Trybunał wyjaśnił, iż "skarżącemu i innym osobom znajdującym się w analogicznej jak on sytuacji, które w 2002 r. złożyły do powiatowych urzędów pracy wniosek o przyznanie im prawa do zasiłku przedemerytalnego lub do świadczenia przedemerytalnego, a wnioski te zostały prawomocnie oddalone na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z 17 grudnia 2001 r. oraz 3 ust. 1 ustawy uzupełniającej z 20 grudnia 2002 r., przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania w ich sprawach na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji i przepisów tam powołanych". Trybunał Konstytucyjny zwrócił równocześnie uwagę, że "zgodnie z art. 150a ust. 5 ustawy z 20 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu nadanym nowelizacją z 28 lipca 2005 r. po 28 lutego 2006r. wygasło prawo do składania dalszych wniosków o przyznanie zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach przejściowych do ustawy uzupełniającej z 20 grudnia 2002 r." Dalej organ wyjaśnił, że regulacja zawarta w powołanym wyżej art. 15O a -15O d ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy została wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). Zmiany te były następstwem wcześniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2005r., sygn. K 19/02. Ustawodawca przepisami tymi uregulował sytuację prawną osób, które do 12 stycznia 2002r. spełniły warunki do nabycia prawa do emerytalnego albo do świadczenia przedemerytalnego, na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym 31.12.2001 r. Powtórzono formułę prawną, zawartą wcześniej w art. 3 ust. l ustawy uzupełniającej 2002 r, oraz rozszerzono prawo do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego na rzecz osób, które 31 grudnia 2001 r. pobierały zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego spełniły ten warunek po 12.01.2002 r. W nowej ustawie ustawodawca doprecyzował też tryb postępowania i terminy, od których uprawnionym przysługuje prawo do zasiłku i świadczeń. Ustawa weszła w życie l listopada 2005 r. i na mocy jej art. l pkt 76 wprowadzającego art. 150a ust. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy graniczną datą końcową, do której można było skutecznie złożyć wniosek o przyznanie zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego, uregulowanego na zasadach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2001 r. (z uwzględnieniem późniejszych jej nowelizacji) jest 28 lutego 2006 r. Ten też dzień, jak wskazał organ, stał się najdalej odsuniętą w czasie datą ubiegania się o zasiłek lub świadczenie przedemerytalne na dotychczasowych zasadach. Wojewoda podkreślił dodatkowo, że uprawnionymi do wystąpienia o wznowienie postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego są osoby, które łącznie spełniały następujące warunki: spełniały warunki do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego wg zasad sprzed 01.01.2002r., zarejestrowały się po dniu 12.01.2002r., złożyły wniosek o nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego i uzyskały decyzję administracyjną o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego ze względu na nie zarejestrowanie się w PUP do dnia 12.01.2002r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że organy nie tylko niezasadnie prowadziły postępowanie na podstawie art. 145a § 1 kpa, ale także nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie wzięły pod uwagę, że na dzień 31.12.2001 r. miała przepracowane 25 lat pracy i to w warunkach szczególnych, a jednocześnie była w okresie wypowiedzenia stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy z powodu jego likwidacji. Istotnym wedle skarżącej był fakt, że na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (według stanu prawnego sprzed 31.12.2001 r.) przysługiwał jej zasiłek przedemerytalny natomiast nowelizacja ustawy pozbawiała ją tego uprawnienia. Organy ponadto nie uwzględniły, że przepis przejściowy, który przedłużał termin rejestracji do 12.01.2002 r. został wprowadzony z mocą wsteczną. W jej sytuacji było to o tyle niekorzystne, że była już w okresie wypowiedzenia i nie mogła zarejestrować się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Co do powodów dla których nie złożyła wcześniej wniosku o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego wyjaśniła, że powstrzymała ją od tego interpretacja przepisów przez pracowników urzędu oraz publikacje prasowe, które wskazywały, że świadczeń tego typu nie będzie. Podniosła też zarzut nieodniesienia się przez organy do kwestii zasadniczej tj. czy były podstawy przyznania świadczenia skarżącej na starych czy nowych zasadach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając raz jeszcze w uzasadnieniu odpowiedzi, że zasadnym było rozpatrywanie wniosku skarżącej z dnia 25.09,.2006 r. jako wniosku o wznowienie postępowania. Argumenty jakie przedstawił Wojewoda pokryły się w swej treści z argumentacją powołaną w uzasadnieniu decyzji Wojewody orzekającego jako organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga D. M. zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związanym granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Powyższe nie oznacza jednak, że zarzuty zawarte w skardze pozostają nierozpoznane – przeciwnie - na gruncie niniejszej sprawy zasadnym jest zdaniem Sądu zarzut skarżącej, że organy nie rozpoznały jej wniosku, który sprecyzowała ściśle i jednoznacznie. Wskazała bowiem w piśmie złożonym w Urzędzie Pracy zatytułowanym "podanie", iż wnosi o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego wobec spełnienia przez nią wymogów do otrzymania tego rodzaju świadczenia, a na poparcie żądania wskazała na tezy zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.09.2006 r. Organ niezasadnie przyjął, że podanie to stanowi żądanie strony wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) tj. w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają co prawda wprost wymogów, jakie musi spełniać wniosek strony o wznowienie postępowania niemniej jednak znajduje tu zastosowanie ogólny przepis art. 63 § 2 kpa, który stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W żadnej części podania D. M. nie powołała się na jakąkolwiek wydaną uprzednio decyzję w sprawie zasiłku przedemerytalnego, nie wnosiła o uchylenie czy zmianę decyzji – co jest istotą postępowania na podstawie art. 145 i n. kpa. Treścią żądania skarżącej było przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiająca wznowienia postępowania (a także Wojewody utrzymującego tę decyzje w mocy) narusza przepisy postępowania a mianowicie art. 147 kpa gdyż została wydana pomimo braku wniosku o wznowienie. Podanie D. M. z dnia 25.09.2006 r. stanowi podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy na gruncie ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz.1001 ze zm.) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego natomiast nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. Trzeba także powiedzieć, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 150a ust. 5 w/w ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366), który stanowi, iż osoba, o której mowa w ust. 1 i 2, może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006 r., do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy, przy czym przyznanie prawa ma nastąpić według zasad określonych w przepisach przejściowych ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 6, poz. 65). Organy przyjęły bowiem błędnie, że przepis ten ma charakter procesowy - inaczej rzecz ujmując, ustanawia termin o charakterze procesowym, który nie tylko stanowi granicę czasową dla złożenia wniosku przez stronę o przyznanie zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego ale także że z jego upływem wygasają kompetencje organu do orzekania w tym przedmiocie. To ostatnie twierdzenie Sąd wywodzi z oceny procedowania organu I instancji jak i II instancji, tzn. z tego, że organy nie wypowiedziały się w żaden sposób w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego, uznając de facto, że podstawa do wypowiadania się w tym przedmiocie istniała również tylko i wyłącznie do dnia 28.02.2006 r. Zdaniem Sądu art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest terminem prawa materialnego. Istotą terminu prawa materialnego jest to, że uprawniony może skutecznie wystąpić (np. do sądu) z żądaniem (roszczeniem) materialnoprawnym w określonym czasie. Po upływie tego rodzaju terminu roszczenie (żądanie) wygasa, co wyraża się pojęciem prekluzji. Dokonana w ten sposób wykładnia art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazuje wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, w niniejszej sprawie w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego dopiero po analizie stanu faktycznego sprawy jak i stanu prawnego, na który składa się również kwestia upływu terminu. Przepis art. 150a ust. 5 winien być potraktowany jako przesłanka materialnoprawną rozstrzygnięcia. Należy podkreślić w związku z tym, że postępowanie w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego nie jest bezprzedmiotowe, nie stoi temu bowiem na przeszkodzie fakt, że D. M. złożyła po raz pierwszy wniosek o ustalenie uprawnień w dniu 25.09.2006 r. czyli już po upływie terminu ustawowo zastrzeżonego do składania tego rodzaju wniosków. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wydać decyzję, której przedmiotem będzie ocena uprawnień D. M. do zasiłku przedemerytalnego. Podsumowując rozważania - organy administracyjne tj. Prezydent Miasta oraz Wojewoda działający w sprawie jako organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania dopuściły się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że art. 150 a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi termin prawa procesowego zamykający drogę do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, jak również naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niezasadne procedowanie nad wnioskiem skarżącej w trybie art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego. Wpływ tych naruszeń na wynik sprawy przejawia się w wydaniu rozstrzygnięcia, które nie uwzględnia intencji skarżącej, której zamiarem było wypowiedzenie się organów na temat jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.