III SA/Kr 239/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Wiesław Kisiel AWSA Kazimierz Bandarzewski spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 grudnia 2005r. nr: [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W. W., prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą W. W. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" w dniu [...] grudnia 2004 r. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji działalności gospodarczej, podając we wniosku następujący przedmiot działalności gospodarczej: - pogrzeby i działalność pokrewna. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 93.03.Z; - działalność związana z pakowaniem. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 74.82.Z; - produkcja wyrobów chemicznych pozostałych niesklasyfikowanych. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 24.66.Z. Jako datę rozpoczęcia działalności gospodarczej podano [...] kwietnia 1984 r. Wnioskodawca uiścił opłatę w wysokości [...] zł. Na tej podstawie Wójt Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2004 r. wydał zaświadczenie znak [...] o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zgodnie z którym dokonano zmiany w zakresie przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej, stosownie do treści zgłoszenia z dnia [...].12.2004 r. W dniu [...] marca 2005 r. W. W. złożył ponownie wniosek o dokonanie zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Zmiana ta polegała na określeniu miejsca prowadzonej działalności jako "cały kraj" i jej przedmiotu, polegającego na świadczeniu następujących usług: - pogrzeby i działalność pokrewna. Sprzedaż trumien oraz wystrój trumien. Sprzedaż akcesoriów pogrzebowych, obsługa pogrzebu, przewóz zwłok, transport pogrzebowy, sprowadzanie zwłok z zagranicy. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 60.23.Z i nr 60.24.A, - sprzedaż detaliczna pamiątek, wyrobów rzemieślniczych i artykułów religijnych. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 52.48.G; - sprzedaż detaliczna kwiatów, roślin i nasion oraz nawozów. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 52.48.F; - działalność związana z pakowaniem. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 74.82.Z; - produkcja wyrobów chemicznych pozostałych niesklasyfikowanych. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 24 66 Z.. Pismem z dnia [...].04.2005 r. Wójt Gminy [...] wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku ww. wniosku w postaci dokonania wpłaty w wysokości [...] zł, z wyraźnym wskazaniem, że nie dokonanie opłaty w terminie 7 dni od daty wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to otrzymał wnioskodawca w dniu [...].04.2005 r. W. W. opłaty nie uiścił. Wystosował skargę do Wójta Gminy na pracownika Urzędu Gminy [...], który nieprawidłowo i nierzetelnie wykonuje swoje czynności, w tym odmawia dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w tej sprawie. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...].07.2005r. odmówił zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej na rzecz przedsiębiorcy W. W. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że do wniosku z dnia [...].03.2005 r. o dokonanie zmiany w ewidencji działalności gospodarczej nie dołączono dowodu uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł. Ponadto przedmiot działalności zawarty w tym wniosku został nieprawidłowo zakwalifikowany w stosunku do klasyfikacji określonej w Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej. Przedmiot zgłaszanej działalności gospodarczej winien być określony zgodnie z tą Klasyfikacją, a nie w sposób dowolny, według uznania przedsiębiorcy. Wydano decyzję odmowną dlatego, że wnioskodawca nie uiścił opłaty. Decyzję tą doręczono stronie w dniu [...].08.2005 r., która dnia [...] 08.2005 r. wniosła od tej decyzji odwołanie do organu wyższego stopnia - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu zarzucono organowi I-instancji, że odmówił dokonania wydania w tej sprawie zezwolenia w związku z szykanami, jakie Wójt Gminy podejmuje wobec strony. Odwołujący wskazał, iż był członkiem ruchu niepodległościowego i to jest powodem szykanowania. Podniesiono szereg zarzutów wobec niewłaściwego, nieuprzejmego, nieuprzejmego, a nawet nagannego postępowania pracowników Urzędu Gminy, które są tolerowane przez Wójta Gminy. Odnosząc się do samej sprawy odwołujący W. W. wskazał, iż nie jest prawdą, jakoby wniosek w sprawie dokonania zmiany w ewidencji działalności gospodarczej złożył on dopiero [...].03.2005 r. Wniosek ten wniesiono w tej dacie tylko dlatego, że na wcześniejszy wniosek z grudnia 2004 r. wydano mu nic nie znaczące zezwolenie. Zarzucono organowi I-instancji, że bezprawnie domagał się uiszczenia opłaty w wysokości [...]zł, skoro opłata taka została uiszczona już przy składaniu wniosku z [...].12.2004 r. Odwołujący podniósł również, iż nie interesuje go Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej i to organ I-instancji winien prawidłowo zakwalifikować zgłoszoną przez wnioskodawcę działalność. Odwołanie to zawiera również skargę na działalność Wójta Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zawiadomiło Radę Gminy [...] o skardze na działalność Wójta Gminy, a ponadto rozpatrzyło w dniu 29.12.2005 r. odwołanie od decyzji organ I-instancji z dnia [...].07.2005 r., utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wniosek z dnia [...].03.2005 r. był innym zgłoszeniem zmiany w dokonanym wpisie w ewidencji działalności gospodarczej, które podlegało opłacie. Wyjaśniono, że ustawa Prawo działalności gospodarczej przewidywała dwa odrębne zgłoszenia: jedno mogło dotyczyć zmiany w dokonanym wpisie w ewidencji działalności gospodarczej i drugie będące w istocie uzupełnieniem wcześniej dokonanego zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego tylko w przypadku uzupełnienia wcześniej dokonanego zgłoszenia nie jest pobierana opłata. Uzupełnienie może jednak dotyczyć tylko podania numeru PESEL oraz podania numeru Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej do już wpisanego przedmiotu działalności. Tym samym w tej sprawie organ I-instancji prawidłowo żądał od strony uiszczenia opłaty w wysokości [...]zł, ponieważ wniosek z dnia [...].03.2005r. obejmował przede wszystkim zgłoszenie nowego przedmiotu działalności gospodarczej. Ponadto podane w tym wniosku numer Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej w zakresie pozycji 52.48.G. nie był zgodny z wykazem zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej (Dz. U. Nr 33, póz. 289 ze zm.). Decyzję organu odwoławczego doręczono stronie w dniu [...].01.2006 r. Skarżący W. W. dnia [...].02.2006 r. wniósł na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji organu I i II-instancji. W skardze zarzucono organowi odwoławczego naruszenie art. 3-11 k.p.a., a w tym art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn odmowy dokonania zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, mimo że organ podatkowy domaga się od skarżącego wykazania prawa do prowadzenia takiej działalności. Skarżący podniósł, iż w istocie zakres zgłaszanej w dniu [...].03.2005 r. działalności prowadzi on od kilkunastu lat. Wskazał na bezprawne postępowanie pracowników Urzędu Gminy [...], którzy odmówili dokonania zmiany wpisu. Skarżący podniósł również, iż nie wie, czy zgłaszany w dniu [...].03.2005 r. przedmiot działalności w ogóle nie wymaga żadnego zgłoszenia, czy też jest to działalność zabroniona. W ocenie skarżącego opłata została uiszczona już w grudniu 2004 r., kiedy wydano mu nieprawidłowe zaświadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący w dniu [...] lutego 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 grudnia 2005 r., doręczoną skarżącemu [...] stycznia 2006 r. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu istotnym, uzasadniającym uchylenie obu decyzji, aczkolwiek uchylenie tych decyzji następuje z zupełnie innych przesłanek, niż podniesione w skardze. Wojewódzki Sad Administracyjny nie jest bowiem związany ani granicami skargi, ani też argumentacją podniesioną w skardze i z urzędu bada prawidłowość zaskarżonego aktu administracyjnego, Nie ulega wątpliwości, że skarżący W. W. w dniu [...] grudnia 2004 r. złożył wniosek o dokonanie zmiany we wpisie w ewidencji działalności gospodarczej. Wniosek ten zawierał, w odniesieniu do przedmiotu zgłaszanej działalności gospodarczej, trzy pozycje: - pogrzeby i działalność pokrewna. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 93.03.Z. - działalność związana z pakowaniem. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 74.82.Z. - produkcja wyrobów chemicznych pozostałych niesklasyfikowanych. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 24.66.Z (akta administracyjne spraw, karta nr.1. Wniosek ten został uwzględniony w całości, czyli zgodnie z żądaniem w nim zawartych i Wójt Gminy [...] w dniu [...].12.2004 r. wydał stosowne zaświadczenie (akta administracyjne spraw, karta nr 20). Należy przy tym wskazać, iż zmiana zakresu (przedmiotu) prowadzonej działalności może nastąpić tylko na wniosek samego przedsiębiorcy, z wyjątkiem przypadków wpisania działalności nie objętej przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, póz. 1807 ze zm.) lub prawomocnego orzeczenia o zakazie wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę (art. 7c pkt 1 i 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 101, póz. 1178 ze zm.). Ponieważ te dwa przypadki w tej sprawie nie miały miejsca, stąd w zakresie dokonania wnioskowanej przez W. W. zmiany przedmiotu działalności gospodarczej organ wykonawczy gminy nie mógł jej dokonać z urzędu, a był związany treścią wniosku wnioskodawcy. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący w dniu [...] marca 2005 r. złożył kolejny wniosek, dotyczący zmiany treści wpisu w ewidencji działalności gospodarczej w zakresie przedmiotu tej działalności. Zgłoszenie to, w zakresie przedmiotu działalności gospodarczej, obejmowało następujący zakres: - pogrzeby i działalność pokrewna. Sprzedaż trumien oraz wystrój trumien. Sprzedaż akcesoriów pogrzebowych, obsługa pogrzebu, przewóz zwłok, transport pogrzebowy, sprowadzanie zwłok z zagranicy. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 93.03.Z, nr 60.23 .Z i nr 60.24.A. - sprzedaż detaliczna pamiątek, wyrobów rzemieślniczych i artykułów religijnych. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 52.48.G. - sprzedaż detaliczna kwiatów, roślin i nasion oraz nawozów. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 52.48.F. - działalność związana z pakowaniem. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 74.82.Z - produkcja wyrobów chemicznych pozostałych nie sklasyfikowanych. Polska Klasyfikacja Działalności Gospodarczej nr 24 66 Z. Nie ulega więc wątpliwości, że zakres przedmiotu działalności gospodarczej, zgłaszanej w dniu [...] .12.2004 r. i [...].03.2005 r. był różny. Zakres ten częściowo pokrywał się, a w przeważającym zakresie był odmienny. W takiej zaś sytuacji organ I-instancji winien, zgodnie z art. 9 k.p.a. wyjaśnić stronie celowość ponownego dokonania zgłoszenia w zakresie przedmiotu działalności gospodarczej już wpisanej do ewidencji działalności gospodarczej, a w razie podtrzymania w tym zakresie wniosku przez przedsiębiorcę - umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a to dlatego, że nie można dokonywać ponownie wpisu o tej samej treści do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie już wpisanym. Natomiast tą część wniosku, która dotyczyła dokonania wpisu nowego zgłoszenia przedmiotu działalności gospodarczej (nowego w stosunku do zgłoszenia z dnia [...].12.2004 r.) należało objąć odrębnym postępowaniem. Wbrew stanowisku skarżącego nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie - tzn. zgłoszenia takiego przedmiotu działalności gospodarczej, który ani nie był dotychczas wpisany w ewidencji działalności gospodarczej, ani nie był zawarty we wniosku przedsiębiorcy z dnia [...].12.2004 r. - Wójt Gminy [...] miał obowiązek wezwać wnioskodawcę o uiszczenie opłaty w wysokości [...] zł. Zgodnie z art. 7a ust. 3 Prawa działalności gospodarczej, zgłoszenie o dokonanie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej podlega opłacie w kwocie [...] zł. W tej sprawie wniosek z dnia [...].03.2005 r. był zaś taką zmianą w stosunku do treści już istniejącego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Wezwano wnioskodawcę do uiszczenia tego wpisu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, po czym decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówiono dokonania zmiany we wpisie w ewidencji działalności gospodarczej, powołując się przede wszystkim na brak uiszczenia opłaty. Brak uiszczenia opłaty został zakwalifikowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. również jako uchybienie formalne i stąd organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Takie stanowisko, zaprezentowane z decyzjach wydanych w tej sprawie, nie jest zasadne. Zgodnie z art. 7d ust. 1 w związku z art. 7c pkt 3 Prawa działalności gospodarczej, organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie dokonania zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w przypadku, gdy zgłoszenie zawiera braki formalne, które mimo wezwania nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Podstawowe wymogi formalne zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej określa art. 7b ust. 1 Prawa działalności gospodarczej oraz art. 63 § 2 i 3 i art. 64 § 1 k.p.a. i są one następujące: a) adres składającego wniosek, b) podpis osoby składającej wniosek (lub pełnomocnika/przedstawiciela); c) oznaczenie przedsiębiorcy oraz jego numer ewidencyjny PESEL, o ile taki posiada, d) oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, a jeżeli stale wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania - również wskazanie tego miejsca i adresu zakładu głównego, oddziału lub innego miejsca e) określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), f) wskazanie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. Wśród tych wymogów formalnych nie ma opłaty, Przepisami regulującymi uiszczenie lub brak uiszczenia opłaty są art. 261-267 k.p.a. Zgodnie z art. 261 § 1 i 2 k.p.a. brak uiszczenia opłaty winien skutkować wyznaczeniem przez organ administracyjny odpowiedniego terminu do jej wniesienia, a w przypadku braku uiszczenia opłaty właściwy organ wydaje postanowienie o zwrocie podania. Tylko wyjątkowo można dokonać wnioskowanej czynności mimo nieuiszczenia opłaty, ale tylko wówczas, gdy spełniona zostanie przesłanka określona w art. 261 § 4 k.p.a. i organ wydając zaświadczenie o dokonaniu danej czynności jednocześnie wyda postanowienie określające wysokość opłaty i osobę zobowiązana do jej poniesienia w zakreślonym terminie (art. 264 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w tej sprawie nie znajdowało podstaw prawnych wydanie decyzji odmawiającej dokonania zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej tylko z tego powodu, że wnioskodawca nie uiścił przewidzianej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ z uzasadnienia decyzji organu I-instancji i II-instancji wynika, iż podany numer Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej na jeden ze zgłoszonych przedmiotów działalności gospodarczej nie był zgodny z obowiązującym w tym zakresie rozporządzeniem. W tym zakresie mogła istnieć podstawa do odmowy dokonania zmiany we wpisie w ewidencji działalności gospodarczej, gdyby organu obu instancji wykazały, iż podejmowały czynności zmierzające do usunięcia tego braku, a w szczególności zwróciły się do wnioskodawcy o podanie prawidłowego numeru statystycznego Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej pod rygorem odmowy dokonania zmiany we wpisie. Takiej jednak czynności nie podjął ani organ odwoławczym, ani organ I-instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreśla przy tym, że obowiązkiem organów administracyjnych jest przestrzeganie przepisów prawa, a w tym również art. 9 k.p.a., który nakłada na te organy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy te czuwają nad tym, aby strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja tego przepisu w odniesieniu do przedmiotowej sprawy powinna polegać na poinformowaniu wnioskodawcę o prawidłowych numerach zgłaszanego przez niego przedmiotu działalności gospodarczej. W tej sprawie organy administracji naruszyły również inne podstawowe zasady postępowania wyjaśniającego, w tym zasadę zobowiązującą do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacj a ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego - w tym na rozłożenie ciężaru dowodu, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Mając na uwadze podniesione w uzasadnieniu okoliczności i dokonaną wykładnię przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono przepisów postępowania administracyjnego (art.7, art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 261 k.p.a., a także art. 7b, art. 7c i art. 7d Prawa działalności gospodarczej) które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien jeszcze raz rozpoznać sprawę z wniosku z dnia 31 marca 2005 r., prawidłowo zakwalifikować ewentualne braki wniosku i na tej podstawie rozstrzygnąć sprawę. Nie orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta nie nakłada obowiązków lub uprawnień podlegających wykonaniu. Nie orzeczono o przyznaniu skarżącemu kosztów postępowania, ponieważ na rozprawie na wyraźne pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie przyznania kosztów, skarżący oświadczy, że zrzeka się tych kosztów. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.