III SA/Kr 241/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 18 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat A.P.- Kancelaria Adwokacka [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych), podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2006 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania M.S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2006 r. znak[...] orzekającą o wprowadzeniu w ewidencji gruntów obrębu Królówka, gm. [...] zmian w pozycji rej. nr. [...] dot. działki [...] , obj. KW [...] własności w połowie M. S. i w pozycji rej. Nr [...] dot. działki ewid. Nr [...], obj. KW [...] własności T. Z. Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W związku z wnioskiem M. S. podnoszącej błędne przedstawienie na mapie ewidencyjnej granicy pomiędzy działką Nr [...] współwłasności M.S. z J. S. po połowie, a działką [...] własności T. Z., Starosta Powiatowy wszczął postępowanie w "sprawie sprostowania błędnie przedstawionej granicy" między w/w działkami. Decyzją z dnia [...] 2006 Starosta Powiatu [...] orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów zmian polegających na tym, że w pozycji rej. Nr [...] działka ewid. [...] obj. KW [...] stanowiąca po połowie współwłasność M. S. i J.S. zmieniła konfigurację i powierzchnię z 0,96 ha na 0,95 ha, bez zmiany oznaczenia, a w pozycji rej. [...] działka ewid. [...] obj. [...] stanowiąca własność T. Z.również zmieniła konfigurację i powierzchnię z 1,38 ha na 1,39 ha, bez zmiany oznaczenia. Za podstawę swego rozstrzygnięcia Starosta [...] przyjął ustalenia, że w dniu [...] 2006 r. przyjęto przebieg granic na gruncie w obecności właścicieli oraz okazanego stanu użytkowania, a protokół z czynności przyjęcia granic strony podpisały. Podkreślono, że według wskazań stron punkty 10 i 12 były zgodne, T. Z. wskazał nadto punkt 11-ty, a M. S. w oświadczeniu złożonym [...].2006 r. stwierdziła, że granica biegnie w kierunku północnym w odległości 1,3 m od pkt. 11. Zdaniem organu wskazane przez M. S. punkty nadawały by granicy kształt linii prostej, co jest niezgodne ze starą mapą katastralną i stanem użytkowania wskazanym przez T. Z.. Analiza kartometryczna w skali 1:2880 wskazuje na to, iż granica biegnie łukiem i jest zbliżona do granicy wskazanej przez T. Z. Na podstawie wskazanych przez niego punktów 10, 11 i 12 przyjęto i zamierzono zamarkowane punkty graniczne, a po dokonaniu pomiarów i naniesieniu punktów granicznych na mapę zasadniczą stwierdzono, że dotychczasowy przebieg granicy na mapie jest następstwem wieloletniego błędu i błędnie obliczonej powierzchni przy zakładaniu ewidencji gruntów. Skutkiem zmiany przebiegu granicy ewidencyjnej jest zmiana konfiguracji i powierzchni działek, bez zmiany ich "onumerowania", przedstawiona na mapie uzupełniającej i wykazie zmian dla działek [...] i [...] W odwołaniu od tej decyzji M.S. podnosiła, że usytuowanie punktu 11 jest niewłaściwe, gdyż nie wyznacza on linii prostej, między niekwestionowanymi punktami 10 i 12. Zarzucała, że granicę winien wyznaczać stan posiadania, użytkowania a nie mapa katastralna. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za własne przyjął ustalenia organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego "Starosta [...] po przeprowadzeniu całościowego postępowania wyjaśniającego" w decyzji potwierdził występowanie wieloletniego błędu co do przebiegu granic między działki [...] i [...] i błędnie obliczonej ich powierzchni przy zakładaniu ewidencji gruntów. Zdaniem organu odwoławczego przy ustalaniu przebiegu granicy geodeta wziął pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej i na tej podstawie przeprowadził analizę zebranego materiału. Podkreślono, że odszukanie w terenie znaków granicznych punktów 11 i 12 oraz zgodne ustalenie punktu 10 wytyczyło bieg granicy po tych punktach, który odpowiada przebiegowi granicy na starej mapie katastralnej sprzed założenia ewidencji i należało uznać tę granicę "jako zgodną ze stanem faktycznym", co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. S., wnosząc "o rozpatrzenie sprawy". Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżąca podniosła, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Zdaniem skarżącej nie mogła potwierdzić położenia punktu granicznego Nr 11 (kamień granitowy), który około 15 lat wcześniej został tam osadzony przez służby geodezyjne z dla nieznanych jej celów. Podnosiła, że punkt 12 to rzeczywisty kamień graniczny, a położenie punktu 10 zostało uzgodnione. Zdaniem skarżącej granica winna przebiegać w odległości 1,30 m od punktu 11 po linii prostej między pkt. 10 i 12 i powtórzyła w skardze wywody odwołania. Podnosiła też, że działka, ewid. [...] oznaczona jako droga, stanowi jej własność, i częściowo należy do działki [...] a obliczona powierzchnia działki nie obejmuje części powierzchni drogi. Ustanowiony dla skarżącej adwokat z urzędu podtrzymał żądanie skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne wskazując, że wydana decyzja doprowadza do aktualizacji stanu ewidencji na zasadach przewidzianych § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Sądy administracyjne w myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm) – dalej ustawa – p.p.s.a.- sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), stanowi, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując kontrolę pod względem zgodności z prawem, Sąd stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wyżej wskazanego wniosku, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo z innych względów niż zarzuty przytoczone na jej poparcie. Przepis art. 145 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie 1) stanowi, że Sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie wyników postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stan przedstawionych akt i treści wydanych w sprawie decyzji dowodzi, iż w sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji opisane w art. 145 § 1 pkt. 1 lit b i c ustawy p.p.s.a. Z odpisu z księgi wieczystej [...] z dnia [...].05 (k. 11 akt) wynika, że właścicielami m.in. działki [...] są M. S. c. J. i M. oraz J.S. s. J. i M. po połowie. Poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...] .2006 r. (k.7), którego adresatem był m.in. J. S., żadne inne pisma w tym decyzje organów I i II instancji nie były do niego kierowane i z akt sprawy wynika, że nie brał udziału w postępowaniu, osobiście lub przez ustanowionego pełnomocnika. Nie może budzić wątpliwości, iż J.S. jako współwłaściciel działki [...] miał przymiot strony postępowania ewidencyjnego, gdyż jego interes prawny w uczestnictwie w sprawie nie był mniejszy niż M. S. Decyzja organu I instancji wydana została zatem z naruszeniem przepisów art. 28 w zw. z art. 61 § 4 kpa, a zatem w warunkach dających podstawę do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Zaskarżona decyzja zapadła w tzw. postępowaniu ewidencyjnym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej Rozporządzeniem. Wydanie w sprawie decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian, stosownie do przepisu § 47 ust. 3 oznacza, iż powstał obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Implikuje to spełnienie przewidzianego art. 7 i 77 kpa obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W myśl reguły określonej art. 80 kpa dopiero ocena całokształtu zebranego materiału, daje organowi podstawę do przyjęcia czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe reguły zostały w sprawie naruszone co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 2 Rozporządzenia powołanym m.in. w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji stanowić może opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. Składniki wykazu zmian ewidencyjnych określa § 46 ust. 3 w pkt. 1-8. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. nie wskazuje żadnego opracowania geodezyjno-kartograficznego, stanowiącego jej integralną część, nadającego się do identyfikacji, które obrazowało by zmiany konfiguracji i powierzchni działek [...] i [...] w części kartograficznej operatu i zawierało wykaz zmian danych ewidencyjnych. Decyzja w uzasadnieniu ogólnie tylko stwierdza, że "w wyniku pomiaru sporządzono mapę uzupełniającą i wykaz zmian dla działki Nr [...] i [...] które zmieniają konfigurację i powierzchnię bez zmiany oznaczenia". W aktach sprawy znajduje się co prawda "operat pomiarowy zespół bazowy pomiaru uzupełniającego działek [...],[...],[...],[...]", ale z dokumentu tego wynika, iż pracę nad tym operatem zakończono dnia [...] 2006 r., a został przyjęty do zasobu – Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej dnia [...] 2006 r. za Nr [...]. Daty tych zdarzeń wskazują, iż w dacie wydania decyzji organu I instancji, nie istniało przyjęte do zasobu opracowanie geodezyjno-kartograficzne, a zatem przepis § 46 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia nie mógł być zastosowany. Powyższy stan akceptował organ II instancji, nie dostrzegając tych uchybień i nie zmieniając w stosownym zakresie swej decyzji. Nadto porównanie spisu treści jakie winien zawierać operat, ze zgromadzonymi w nim dokumentami dowodzi, iż brakuje w nim kart 1 i 2 tj. karty przekazania do zasobu i protokołu kontroli. Nie uwidacznia zatem zebrany w sprawie materiał, czy przedstawiona dokumentacja została poddana kontroli w zakresie przewidzianym § 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837). Oryginalna mapa uzupełniająca z tego operatu (k. 23 akt adm.) w swej legendzie, nie zawiera opisu co oznacza poprowadzona linia koloru czerwonego. Dokumentacja operatu pomiarowego nie zawiera dokumentu wyraźnie oznaczonego jako szkic stanowiący załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działki do celów ewidencji gruntów i budynków, na którym oznaczone są punkty 10, 11 i 12 wg. których przyjęto przebieg granicy. Można się tylko domyślać, że dokumentem tym jest "szkic połowy 1" – k. 22 operatu. W tej sytuacji przyjęte przez organ ustalenia uznać należało jako przedwczesne, gdyż nie oparte na uprzednim zebraniu całego niezbędnego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit b i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Z uwagi na treść uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, iż nie mogą być wykonane przed uprawomocnieniem nin. wyroku. Orzeczenie w przedmiocie przyznania na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oparto na przepisach art. 250 p.p.s.a., art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tj. Dz.U. z 2002 Nr 123, poz. 1058) oraz § 2 ust. 3 Rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).