III SA/Kr 241/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w M. Spółki z o.o. z siedzibą w M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 listopada 2020 roku, nr [...], znak [...] w przedmiocie stwierdzenia warunkowej przydatności wody przeznaczonej do spożycia skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako "WIS") decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z art. 4 pkt 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r., poz. 2294) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w M Spółka z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej jako "PIS") nr [...] z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia warunkowej przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dostarczanej przez wodociąg publiczny M I S-1 BIS B, doprowadzenia wody do jakości wskazanej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7.12.2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powiadomienia mieszkańców korzystających z podawanej wody oraz przeprowadzenia powtórnych badań jakości wody utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4.08.2020 r. upoważniony przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego pracownik pobrał próbki wody do badań laboratoryjnych, w kierunku badań mikrobiologicznych i fizykochemicznych parametrów z grupy B z wodociągu publicznego M I S-1 BIS B w punkcie zgodności (punkcie czerpalnym) – Urząd Gminy. Na podstawie sprawozdań cząstkowych z badań nr [...] z dnia 5.08.2020 r. i [...] z dnia 6.08.2020 r. wykonanych przez Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej stwierdzono przekroczenie parametrów mętności (wynik 2,8 NTU) oraz żelaza (1180 µg/l). W związku z powyższym organ I instancji wyżej opisaną decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. stwierdził warunkową przydatność wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dostarczanej przez wodociąg publiczny M I S-1 BIS B i nakazał zarządzającemu wodociągiem: - skutecznie powiadomić odbiorców, którzy korzystają z wody z tego wodociągu poprzez przekazanie informacji w formie komunikatu; - przedstawić PIS plan działań naprawczych zmierzających do zapewnienia właściwej jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dostarczanej z wodociągu publicznego M I S-1 BIS B wraz z terminem ich realizacji, który będzie uzgodniony z Wójtem Gminy M; - przedstawić PIS wyniki z kontrolnych badań wody w zakresie parametrów z grupy A określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi z rozszerzeniem o parametr żelazo, pobranych z trzech punktów czerpalnych (tj. punkt zgodności i dwa dodatkowe punkty na sieci znajdujące się w strefie zasilania wodą podawaną wodociągiem publicznym M I S-1 BIS B). W dniu 13.08.2020 r. strona skarżąca powiadomiła o podjęciu działań naprawczych. W dniu 20.08.2020 r. decyzją nr [...] PIS stwierdził przydatność wody przeznaczonej do spożycia dostarczanej przez wodociąg M I S-1 BIS B. Od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2020 r. strona skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając brak wiarygodności wyniku badania z uwagi na to, że wartość żelaza w wodzie pochodzącej z wodociągu M I S-1 BIS B od 2008 r. utrzymuje się poniżej dopuszczalnej normy i charakteryzuje się stabilnością. Pozostałe zarzuty odwołania dotyczyły przekroczeń mikrobiologicznych w innym wodociągu. Oran odwoławczy podniósł, że przekroczenie poziomu żelaza na poziomie stwierdzonym w wodzie pochodzącej z przedmiotowego wodociągu może stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. Tymczasowe najwyższe tolerowane dzienne pobranie ustalone przez JECFA (Wspólny Komitet Ekspertów FAO i WHO ds. Substancji Dodatkowych do Żywności) wynosi 0,8 mg/kg masy ciała. Wartość ta dotyczy wszystkich źródeł żelaza, z czego przydzielenie wodzie 10 % najwyższego tolerowanego dziennego pobrania daje wartość ok. 2 mg/l, która nie stanowi zagrożenia dla zdrowia. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które dopuszczają wydanie decyzji stwierdzającej warunkową przydatność do spożycia przez ludzi w przypadku stwierdzenia przekroczenia w badanej próbce wody wskaźnikowych parametrów chemicznych określonych w części B w tabeli 2 załącznika nr 1. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że strona skarżąca została poinformowana o przekroczeniu mętności wody w dniu następującym po pobraniu próbki. Mętność sama w sobie nie zawsze stanowi zagrożenie dla zdrowia, jest natomiast ważnym wskaźnikiem potencjalnej obecności zanieczyszczeń, mogąc na zdrowie wpływać. Istotnym jest zatem ustalenie przyczyny wzrostu mętności i usunięcie przyczyny. PIS odniósł się tylko do części dotyczącej przekroczenia żelaza, ze względu na to, że wzrost mętności jest efektem ponadnormatywnej zawartości żelaza w wodzie. Organ wskazał także, że próbka została pobrana z punktu zgodności – umiejscowionego na instalacji wewnętrznej budynku, co nie pozostaje bez wpływu na jakość wody. Natomiast z uwagi na fakt, że punkt poboru został wskazany jako punkt zgodności, podmiotem odpowiedzialnym za jakość wody jest strona skarżąca. Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w M Spółka z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie warunkowej przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dostarczanej wodociągiem publicznym M I S-1 BIS B, pomimo iż po ponownym pobraniu próbek wody w trzech punktach czerpalnych wyniki potwierdziły właściwą jej jakość, tzn. że woda spełnia i spełniała wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym uznaniu przez organ II instancji, że wtórne zanieczyszczenie próbki, którą następnie poddano badaniu, jest problemem epizodycznym, podczas gdy jest to w ocenie skarżącego główna przyczyna stwierdzenia warunkowej przydatności do spożycia w przedmiotowej sprawie; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczności jakości wody w badanym przez PIS ujęciu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła w szczególności, że zmiany wartości żelaza w wodach ujmowanych z ujęć głębinowych, jeżeli już występują, to jest to proces rozłożony w czasie, często liczony w latach. Nie obserwuje się zmian nagłych, gwałtownych, a za taką należy uznać zmianę z poziomu 20-40 µgFe/l do poziomu 1180 µgFe/l. Strona skarżąca jeszcze w dniu 6.08.2020 r. we własnym zakresie w punkcie zgodności i w dwóch dodatkowych przebadała próbki wody pod kątem zawartości żelaza i mętności. Zmierzone wartości były prawidłowe. Wyniki powtarzały się w kolejnych dniach pomiarów. Strona skarżąca wykonała badania wody zgodnie z treścią decyzji organu i instancji, a ich wyniki potwierdziły jej właściwą jakość. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia warunkowej przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dostarczanej przez wodociąg publiczny M I S-1 BIS B, doprowadzenia wody do jakości wskazanej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7.12.2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powiadomienia mieszkańców korzystających z podawanej wody oraz przeprowadzenia powtórnych badań jakości wody. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 195; powoływanej dalej jako "ustawa o PIS"), w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r., poz. 2294; zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIS do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W syntetycznym ujęciu bieżący nadzór sanitarny, do którego prowadzenia zostały zobowiązane organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polega na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o PIS w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 ustawy o PIS jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń (por. wyrok NSA z 26.01.2017 r., II OSK 2761/15). Zgodnie z ust. 2 art. 27 ustawy o PIS jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W przedmiotowej sprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. została pobrana do badania próbka wody z wodociągu publicznego M I S-1 BIS B, Urząd Gminy. Przedstawiciel strony skarżącej nie wniósł uwag co do poboru wody (k. 3 akt administracyjnych). Próbka została poddana w dniu 5.08.2020 r. badaniu, w którym stan próbki oceniono jako prawidłowy (k. 4 akt administracyjnych). Ponieważ badanie wykazało podwyższoną mętność wody wykonano kolejne badanie tej próbki (kod [...]) w dniu 6.08.2020 r. Stan próbki oceniono jako prawidłowy (k. 6 akt administracyjnych). Badanie wykazało podwyższony poziom żelaza – 1180 µg/l. W oparciu o taki materiał dowodowy została wydana decyzja organu I instancji z dnia 6 sierpnia 2020 r. Bezsporne jest przy tym, że powyższa wartość żelaza w wodzie pitnej może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Wynika to z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r., poz. 2294. Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji przez organ I instancji. Mamy tu jednocześnie do czynienia z sytuacją, w której organ odwoławczy nie może stosować zasady aktualności w klasycznym jej rozumieniu. Wynika to przede wszystkim z charakteru regulacji prawnej art. 27 ustawy o PIS, którą jest – jak wyżej wskazano - natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Organ I instancji dysponując materiałem dowodowym świadczącym o nieprawidłowych parametrach wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi był zobowiązany podjąć działania zmierzające do usunięcia tychże nieprawidłowości. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie podjęte przez organ działania były adekwatne do stwierdzonej, zaistniałej sytuacji. W szczególności organ w dniu uzyskania wyniku badania próbki wody wskazującego na nieprawidłowości nakazał podjęcie działań ostrzegawczych dla konsumentów oraz przedstawienie wyników kontrolnych badań wody, w szczególności w zakresie parametru żelazo. Decyzja została przez stronę skarżącą wykonana. Efektem powyższego było wydanie w dniu [...] 2020 r. przez PIS decyzji nr [...] (znak [...]) o stwierdzeniu przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dostarczanej wodociągiem publicznym M I S-1 BIS B. Fakt, iż badania przeprowadzone w kolejnych dniach wskazywały na prawidłowe parametry wody nie zmienia faktu, iż w dniu 6.08.2020 r. próbka wody poddana badaniu wskazywała na nieprawidłowy parametr żelaza. Strona skarżąca, poza twierdzeniami, nie przedstawiła dowodów na to, by pobrana do badania w dniu 4.08.2020 r. próbka była nieprawidłowa. Jak wyżej wspomniano w postępowaniu administracyjnym nie zgłaszała tego rodzaju zastrzeżeń. Powyższe obligowało organ do podjęcia działań, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.