III SA/Kr 242/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r. Nr SKO.Soc/4116/301/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. nr SKO.Soc/4116/301/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 27 października 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania J. B. (dalej również jako "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący") dodatku węglowego. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r. J. B. wystąpił do Wójta Gminy G. o przyznanie dodatku węglowego, oświadczając, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pod adresem [...] w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. Wnioskodawca oświadczył we wniosku, że głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego jest piecokuchnia. Decyzją z dnia 27 października 2022 r. Wójt Gminy G. odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że źródło ogrzewania zostało zgłoszone do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków z datą wpisania do ewidencji – 24.01.2022 r. Nadto organ wziął pod uwagę informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalił, że pod adresem [...] w dniu złożenia wniosku o dodatek węglowy nie figurował w ww. ewidencji (nie ma na ten adres tzw. punktu). Dodatek nie został przyznany, gdyż adres pozostaje niezamieszkały. Pismem złożonym w dniu 4 listopada 2022 r. J. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że od dawna nie mieszka pod wskazanym adresem, gdyż nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Podniósł też, że nie stać go na zakup węgla bez wsparcia państwa. Podniósł, że ureguluje zobowiązania związane z wywozem śmieci. Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. (nr SKO.Soc/4116/301/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową. Organ odwoławczy wskazał, że deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożyła w dniu 24 stycznia 2022 r. M. B. ([...] skarżącego) wskazując, że w budynku w [...] zainstalowane są dwa piece kaflowe na paliwo stałe (węgiel, drewno, pelet lub inny rodzaj biomasy), natomiast eksploatowany jest jeden, nie wskazała, jaki konkretne rodzaj paliwa jest stosowany. Wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożył skarżący, wskazując, że w miejscowości [...] pod nr [...] prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania jest piecokuchnia. Organ odwoławczy podniósł, że wniosek nie koreluje ze złożoną deklaracją, gdyż M. B. wskazała, że jej dane adresowe są tożsame z adresem budynku, którego dotyczy formularz, czyli [...], natomiast skarżący składając wniosek podał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący nie złożył deklaracji odnośnie gospodarowania odpadami komunalnymi i nie ponosi z tego tytułu opłat. Nikt nie ponosi tego rodzaju opłat (nie ma adres tzw. punktu). Organ podniósł, że twierdzenia skarżącego, iż prowadzi gospodarstwo jednoosobowe nie korelują z jego twierdzeniami, że potrzebuje opieki. Organ podniósł także, że wniosek i deklaracja są ze sobą sprzeczne gdyż wskazują inne źródła ogrzewania. Skarżący J. B. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r. dotyczącą dodatku węglowego w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zaznaczył, że dokonał opłaty za odpady komunalne za cały rok w dniu 14.11.2022 r. Podniósł, że zamieszkuje pod adresem [...] sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie jest obłożnie chory i nie korzysta z pomocy społecznej. Na posesji są dwa domy – nr [...] i [...], skarżący korzysta z pomocy dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r. nr SKO.Soc/4116/301/2022 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 27 października 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania J. B. dodatku węglowego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.d.w."), a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Poza sporem pozostaje, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Skarżący jako główne źródło ciepła wskazał piecokuchnię. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie zostały jednoznacznie ustalone w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Organy uznały bowiem, że pod adresem [...] nikt nie zamieszkuje, a powyższe ustalenie zostało poczynione w szczególności w oparciu o brak deklaracji odnośnie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ponieważ deklaracja nie została złożona w odniesieniu do adresu wskazanego przez skarżącego, organy uznały, że budynek jest niezamieszkały. Skarżący deklarował, że zamieszkuje pod wyżej wskazanym adresem. Zgodnie z art. 2 ust. 15b u.d.w. jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.), gdzie niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 2 ust. 15b u.d.w., stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e u.d.w.). Organy powinny zatem ustalić w sposób nie budzący wątpliwości miejsce zamieszkania skarżącego oraz charakter prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego. Organy ustaliły w sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 u.d.w. dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022 r. oraz okoliczność niezłożenia deklaracji odnośnie gospodarowania odpadami komunalnymi. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżący wskazał, że ogrzewa gospodarstwo domowe piecokuchnią w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.w., poczynione przez organy ustalenie w zakresie głównego źródła ogrzewania należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącego. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącego, a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącego. W deklaracji dotyczącej źródeł ciepła wskazano bowiem, że źródła ogrzewania są dwa, w tym jedno eksploatowane, a źródło to ma postać pieca kaflowego na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy). Wątpliwości powyższe powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 u.d.w. W ocenie Sądu powyższe jednoznacznie ilustruje, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Organ zajął bowiem stanowisko, że wskazana w powołanym przepisie data, to jest 11 sierpnia 2022 r., stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Powyższa wykładnia wskazanego przepisu jest błędna. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w., w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, przede wszystkim nie wynika powiązanie go z art. 2 ust. 15 u.d.w. w ten sposób, iż dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób niż to wykazano w ewidencji. W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca") doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest do dodania po art. 2 ustępie 15 u.d.w. do treści tej ustawy ustępów 15a-15e. Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. Jednocześnie na mocy przepisu o charakterze przejściowym (art. 52 ustawy zmieniającej) jednoznacznie doprecyzowano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Mając na uwadze powyższą nowelizację, stwierdzić więc trzeba, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o przyznanie dodatku węglowego złożonym w dniu 29 sierpnia 2022 r. było już wszczęte, lecz jeszcze nie zakończone w dniu 20 września 2022 r. Organy rozpoznając wniosek po wskazanej dacie (20 września 2022 r.) miały obowiązek respektować treść art. 2 ust. 15a – 15e u.d.w. Zgodnie z art. 2 ust. 15a ustawy u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Już z treści wskazanego przepisu wynika więc, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym skarżącego jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postepowania tak z urzędu, jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji zostało bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji może różnić się od stanu rzeczywistego. Dostrzec też należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organy poinformowały wcześniej stronę, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 79a ustawy k.p.a., o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony poprzez wskazanie przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane. Wprowadzone nowelizacją przepisy art. 2 ust. 15a-15e ustawy u.d.w. w ocenie Sądu potwierdzają, że stanowisko organu zasadzające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W świetle powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przez organy przeprowadzone prawidłowo zarówno w zakresie prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa domowego, jak również w zakresie zainstalowanego głównego źródła ciepła. Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 u.d.w. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15a-15e u.d.w. oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, a zatem zadaniem organów będzie jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego, charakteru prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego oraz źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego i rodzaju stosowanego paliwa, na podstawie już posiadanych informacji oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, bądź innych dowodów po wskazaniu stronie potrzeby ich przeprowadzenia.