III SA/Kr 249/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 26 stycznia 2015r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 64, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2, art.3, art. 4, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Burmistrza nr: [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją Burmistrz, przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości 57,90 zł, na okres 6 miesięcy tj. od 1 listopada 2014 r. do 30 kwietnia 2015 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. M. G. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżąca wskazała, że tytułem prawnym do lokalu w którym zamieszkuje jest podnajem, powierzchnia tego lokalu wynosi 36,9 m2, mieszkanie nie ma centralnej ciepłej wody, zamieszkują w nim 3 osoby, a dochody gospodarstwa domowego kształtują się na poziomie 5273,01 zł. Do wniosku skarżąca dołączyła informacje o uiszczaniu opłat za wodę, fakturę VAT nr [...] z dnia 1 października 2014 r. o wysokości opłat za mieszkanie wystawioną dla wynajmującego oraz rachunek nr [...] wystawiony przez wynajmującego dla skarżącej, w którym m.in. wyszczególniono czynsz najmu za mieszkanie w kwocie 479,56 zł, kopię umowy najmu lokalu oraz szereg zaświadczeń potwierdzających sytuację rodzinną i majątkową skarżącej. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie M. G. podnosząc, iż obciążana jest czynszem w kwocie 536,11 zł. W związku z tym ta kwota powinna być podstawą do przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszt zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione w pkt. 1 -4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału Organ odwoławczy przyjął, iż wysokość czynszu wraz z opłatami związanymi z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wynosi 220,83 zł co wynika z faktury nr [...] z dnia 01.10.2014 r. wystawionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" dla J. B. Natomiast rachunek nr [...] z 2.10.2014 r. wystawiony dla skarżącej przez J. B., na kwotę 536,11 zł jest zapłatą za wynajmowanie mieszkania skarżącej na podstawie umowy najmu lokalu z dnia 1 września 2013 r. J. B., jest głównym najemcą tego mieszkania. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że rzeczywiste miesięczne wydatki na mieszkanie wraz z ryczałtem wynoszą 268,82 zł. Stawkę czynszu określił w kwocie 220,83 zł. Stwierdził, że jest uzasadniona, gdyż wyklucza sytuację, w której czynsz wskazany w umowie najmu musiałby być uwzględniony w wydatkach. Natomiast zaliczanie wydatków w każdej wysokości przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego byłoby sprzeczne z zasadami racjonalności w gospodarowaniu środkami przeznaczonymi na dodatki mieszkaniowe. Dodatki te są świadczeniami o charakterze publiczno - prawnym przeznaczonymi dla osób o niskich dochodach i mają służyć zaspokojeniu potrzeb podstawowych. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości, oraz wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła powołując się na treść odwołania: 1) naruszenie prawa materialnego art. 2 ust. 1 pkt 1 i 6, ust. 3 i 4 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych; 2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez zaliczenie skarżącej, jako czynszu opłacanego przez nią wyłącznie czynszu naliczonego przez spółdzielnię mieszkaniową wynajmującemu, podczas gdy skarżąca płaci czynsz najmu wynikający z zawartej przez nią umowy najmu na rzecz wynajmującego w innej wyższej, wykazanej kwocie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że spełnia warunki do przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Zwróciła uwagę, że opłaca czynsz ustalony w umowie najmu na poziomie 536,11 zł miesięcznie oraz ponosi dodatkowe koszty związane z utrzymaniem mieszkania, określone w § 4 umowy. Zdaniem skarżącej w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia jej wydatków mieszkaniowych nie mają żadnego znaczenia koszty, jakie wynajmujący ponosi na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było przyznanie dodatku mieszkaniowego, który przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m.), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 3 ust. 1 u.d.m.). Ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego wymaga ustalenia wysokości wydatków, a zatem świadczeń okresowo ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 3 u.d.m.), do których zalicza się: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione wyżej opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, jak również wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału (art. 6 ust. 4 u.d.m.). W realiach rozpoznawanej sprawy spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczył podjętych przez organy obu instancji ustaleń w zakresie wydatków ponoszonych przez skarżącą w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, w szczególności wysokości czynszu (art. 6 ust. 4 pkt 1 u.d.m.). Organ administracyjny I instancji ustalił wysokość wydatków na kwotę 234,50 zł nie podając bliżej, co składa się na powyższą kwotę. Ustalenie tej sumy jest niezrozumiałe. W uzasadnieniu decyzji znajduje się wyliczenie, organ I instancji określa wydatki rzeczywiste, jako 90% x 234,50 = 234,50 zł. Wyliczenie to jest błędne i niezrozumiałe. Tą kwotę powtarza Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji, również do niej się nie odnosząc, do jej wysokości. Organ odwoławczy wskazuje natomiast dwie kwoty 268,82 zł jako rzeczywiste miesięczne wydatki oraz kwotę czynszu 220, 83 zł. Z tym, że ryczałt za brak instalacji ciepłej wody został ustalony na kwotę 34, 32 zł. Zatem kwota czynszu i ryczałtu nie daje sumy rzeczywistych wydatków. Już z tych powodów obie te decyzje należałoby uchylić. W obu decyzjach nie wiadomo, która kwota, co się na nią składa i w jakiej wysokości jest podstawą wyliczenia przedmiotowego dodatku mieszkaniowego. W wyroku z dnia 12 lutego 2009 r., IV SA/Gl 585/08 (Lex nr 481591) WSA w Gliwicach stwierdził, że nie jest wystarczające przywołanie przepisów i podanie kwot branych pod uwagę przy wyliczaniu wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Organ administracji jest zobligowany także do wskazania charakteru poszczególnych kwot i sposobu obliczeń przy ustalaniu wysokości dodatku. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela to wyżej zaprezentowane stanowisko. Sąd rozpoznając skargę dostrzegł jeszcze inne uchybienia. Organ odwoławczy wskazuje, że ustalenie wydatków oparł na podstawie faktury VAT nr [...] z 1 października 2014 r. wystawionej przez spółdzielnię mieszkaniową dla właściciela mieszkania J. B., u którego skarżąca wynajmuje mieszkanie płacąc znacznie wyższy czynsz. Ten czynsz płacony przez skarżącą zdaniem organu nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca posłużył się w art. 6 ust. 4 pkt 1 u.d.m. pojęciem "czynsz", które to wyrażenie nie zostało zdefiniowane na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie jest to jednak pojęcie, którego treści normatywnej nie da się ustalić na podstawie obowiązującego prawa. Wypada, zatem zauważyć, że stosownie do art. 659 § 1 k.c. przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz, który może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju. Jest to zatem świadczenie okresowe, polegające zazwyczaj na przekazywaniu określonej kwoty pieniężnej w oznaczonych odstępach czasu. Zarazem jest to świadczenie wzajemne najemcy, sprzężone ze świadczeniem wynajmującego, polegającym na "oddaniu rzeczy do używania". Odwoływanie się w powyższym zakresie do rozumienia pojęcia "czynszu" na gruncie prawa cywilnego jest w pełni uzasadnione, albowiem stosunek prawny, na podstawie którego skarżąca zamieszkuje w lokalu stanowi w istocie najem, uregulowany w art. 659 i n. k.c. W ustawie, w której znajduje się materialna podstawa zaskarżonej decyzji, prawodawca również odwołał się do tego stosunku prawnego, w szczególności w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że takie rozumienie terminu "czynsz" wynika również z jego słownikowego znaczenia. Czynszem w znaczeniu językowym jest "opłata za wynajem lokalu lub innej nieruchomości, wnoszona w określonych terminach" (Słownik języka polskiego, publ. http://sjp.pwn.pl/slownik/2554197/czynsz) oraz "świadczenia z tytułu najmu rzeczy, lokali lub z tytułu dzierżawy" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Tom I, s. 539). W ocenie Sądu nie ma przeszkód, aby wysokość czynszu w niniejszej sprawie ustalać na podstawie czynszu, jaki podnajmująca (skarżąca) zobowiązana jest uiszczać na rzecz J. B., ale opłaty te muszą być zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Organy obu instancji nie zastosowały się do przepisu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o dodatkach mieszkaniowych zawartego w art. 6. ust. 6. Zgodnie z którym " Jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy; 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu." Organy w opisanej powyżej sytuacji zobowiązane były do zajęcia stanowiska czy czynsz w lokalu nienależącym do zasobów mieszkaniowych Gminy, co w sprawie nie może być sporne, obliczony dla analogicznego mieszkania, jakie zajmuje skarżąca jest wyższy czy też niższy w odniesieniu do czynszu, jaki płaci skarżąca wynajmującemu. Wysokość czynszu obliczona na podstawie stawek, jakie obowiązywałby dla danego lokalu w mieszkaniach należących do Gminy jest podstawą dla określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Sądowi wiadomo z urzędu, że gmina G posiada takie własne zasoby mieszkaniowe oraz ustalone stawki czynszu. Mając na uwadze powyższe uchybienia zaskarżona decyzja jest wadliwa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie uchylił zaskarżoną decyzję stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż upłynął okres, na który przyznano dodatek mieszkaniowy, a zaskarżona decyzja została już wykonana, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, albowiem skarżąca w toku niniejszego postępowania ich nie ponosiła. Skarżąca korzysta z ustawowego zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. "e" p.p.s.a.