III SA/Kr 251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2010 r. , Nr : [...] z przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 4.02.2010 r., Nr: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...] odmawiającą przyznania Pani A. W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 06.08.2009 r. Za podstawę prawną decyzji przyjęto art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "c" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415). Decyzję poprzedził następujący stan faktyczny: W dniu 20 lipca 2006 r. A. W. dokonała rejestracji w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem wydania decyzji. Decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania jej z dniem 06.08.2009r. prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Decyzję odmowną organ uzasadnił stwierdzeniem, że A. W. nie spełniła warunków określonych w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy, tj. nie legitymuje się 365 dniami uprawniającymi do zasiłku przypadającymi w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy. 18 – miesięczny okres uprawniający do zasiłku w przypadku skarżącej to okres od 05.02.2008r. do 05.08.2009r. Skarżąca wykazała jedynie 279 dni uprawniających do zasiłku. W okresach od 08.10.2007r. do 30.09.2008r, od 21.11.2008r. do 31.12.2008r. i od 09.03.2009r. do 30.06.2009r. świadczyła pracę na podstawie umowy zlecenia na rzecz Fundacji Regionalnej Agencji Promocji Zatrudnienia. Podstawa wymiaru składek w miesiącach: 10.2007r., 07.2008r., 12.2008r., 03.i 06.2009r. wynosiła 0,00zł, w okresie od 11.2007r. do 06.2008r., od 08. do 09.2008r., w 11.2008r. oraz od 04. do 05.2009r. wynosiła co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Odwołując się od powyższej decyzji A. W. podniosła, że w miesiącach, które organ wyłączył z zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych skarżąca faktycznie otrzymała wynagrodzenie, jednakże zostało ono wypłacone w okresie wcześniejszym lub późniejszym. Organ błędnie z tego względu zinterpretował przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji (...), uznając, że bezrobotny musi mieć naliczone składki ZUS za każdy miesiąc, natomiast prawidłowa wykładnia przepisu w ocenie odwołującej powinna mieć na celu ustalenie czy wartość podstawy wynagrodzenia stanowiła co najmniej minimalna kwota wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji i wyjaśniając, że zasiłek dla bezrobotnych finansowany jest ze środków Funduszu Pracy, na który odprowadzane są obowiązkowe składki ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, od podstawy wynoszącej w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe przekazują co miesiąc do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości płatnicy składek. Obowiązek ten dotyczy każdego miesiąca i jest uzależniony od tego czy w danym miesiącu pracownik osiągał wynagrodzenie w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Należy z tego względu przyjąć, że wynagrodzenia z art. 71 w/w ustawy to konkretne miesięczne wynagrodzenie, które pracownik osiągnął w danym miesiącu. Od kwot niższych niż minimalne wynagrodzenie nie pobiera się składki. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga zawierała w sobie zarzuty z odwołania od decyzji pierwszej instancji, a dodatkowo zarzut oparcia się przez organ na niedopuszczalnym warunku uzyskania zasiłku dla bezrobotnych nie wynikającym z art. 71 w/w ustawy. Art. 71 i 104 znajdują się w odrębnych rozdziałach, regulujących odrębną materię, dlatego nie można utożsamiać przyjętych tam rozwiązań prawnych. Należy wziąć pod uwagę, że ustawodawca określa jako pierwszy warunek uzyskania zasiłku wykazanie co najmniej 365 dni wykonywania umowy zlecenia, co w zestawieniu z drugim warunkiem nabycia zasiłku dotyczącym podstawy składek na ubezpieczenie społeczne wskazuje, że po ustaleniu łącznego okresu zatrudnienia w wymiarze 365 dni należy dokonać przeliczenia liczby dni na okresy miesięczne zatrudnienia a następnie ustalić czy podstawa wymiaru składek (wypłacone wynagrodzenie) za łączny okres zatrudnienia wyrażony w dniach podzielony przez liczbę miesięcy przeliczeniowych wynosi co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy wziąć pod uwagę, że ustawodawca określa jako pierwszy warunek uzyskania zasiłku wykazanie co najmniej 365 dni wykonywania umowy zlecenia, co w zestawieniu z drugim warunkiem nabycia zasiłku dotyczącym podstawy składek na ubezpieczenie społeczne wskazuje, że po ustaleniu łącznego okresu zatrudnienia w wymiarze 365 dni należy dokonać przeliczenia liczby dni na okresy miesięczne zatrudnienia a następnie ustalić czy podstawa wymiaru składek (wypłacone wynagrodzenie) za łączny okres zatrudnienia wyrażony w dniach podzielony przez liczbę miesięcy przeliczeniowych wynosi co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, iż organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy (obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia przesłanki określone w literach a/ -k/ punktu 2-go. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spełniła warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Kwestią sporną w sprawie jest odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. c ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Istota sprawy sprowadza się do interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, a w szczególności do użytego w tym przepisie sformułowania "podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca". Organy administracji uznały, że skarżąca udokumentowała okres uprawniający do nabycia prawa do zasiłku wynoszący 279 dni, gdyż do okresu "365 dni" wymaganych do nabycia prawa do zasiłku nie zaliczyły 10.2007 r., 07.2008 r., 12.2008 r., 03.2009 r., i 06.2009 r., w czasie których skarżąca świadczyła prace na podstawie umowy zlecenia na rzecz Fundacji Regionalnej Agencji Promocji Zatrudnienia, gdyż ich zdaniem podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy w tych miesiącach wynosiła 0,00 zł. W pozostałych okresach, tj. od 11.2007 r. do 06.2008 r., od 08.2008 r. do 09.2008 r., w 11.2008 r. oraz od 04.2009 r. do 05.2009 r. podstawa ta wynosiła co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, które od 1 stycznia 2007 r. wynosiło 936 zł, od 1 stycznia 2008 roku wynosiło 1126 złotych, a od 1 stycznia 2009 r. 1276 zł. Zdaniem Sądu, interpretacji organów administracji nie można uznać za prawidłową. Odnośnie warunku obowiązkowego opłacania od wynagrodzenia za pracę składki na Fundusz Pracy zauważyć należy, iż są one opłacane za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne (art. 107 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, opłacają pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, oraz za osoby z nimi współpracujące. Z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2009 roku o przebiegu ubezpieczenia A. W. wynika, że w lipcu 2008, grudniu 2008, marcu 2009 i czerwcu 2009, podstawa wymiaru składki wynosiła 0,00. W aktach sprawy znajduje się jednak zaświadczenie Fundacji Regionalnej Agencji Promocji Zatrudnienia, potwierdzające, że w okresach świadczenia pracy w ww. Fundacji, od kwot wynagrodzeń ustalonych w wymienionych umowach zlecenia zawartych z A. W. zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, także za ww. miesiące. W ocenie Sądu, brak jest w tym przypadku podstaw do dokonania zaliczenia okresów uprawniających do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w sposób przedstawiony w zaskarżonej decyzji. Świadczenia, będące podstawą wymiaru składki za zakwestionowane miesiące zostały skarżącej wypłacone, a składki na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy odprowadzone, jednak w innych miesiącach. Sąd podzielił zdanie skarżącej, że organ po ustaleniu łącznego okresu zatrudnienia, obejmującego co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji powinien dokonać przeliczenia liczby dni na okresy miesięczne zatrudnienia a następnie ustalić czy podstawa wymiaru składek wyniosła w tym okresie co najmniej minimalne miesięczne wynagrodzenie za pracę. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca świadczyła usługi na podstawie umowy zlecenia obejmującej również zakwestionowane przez organ miesiące, a z zaświadczenia ZUS wynika, że podstawa wymiaru składek comiesięcznych w okresie świadczenia pracy przekraczała kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, to brak było podstaw do odmowy skarżącej do odmowy skarżącej przyznania prawa do zasiłku. Z powyższych rozważań wynika, że wykładnia zastosowana przez organy administracji przy wyjaśnianiu treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, była nieprawidłowa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.