III SA/Kr 252/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 122 ust. 1, ust. 6, ust. 11, ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 1082) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. S., działającego imieniem P.H.U. "A" B. S. od decyzji Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2021 r., znak [...], orzekającej o odmowie przyznania z wniosku B. S. prowadzącego działalność gospodarczą – P.H.U. ,.A" B. S. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika M. B. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz Miasta C, decyzją z dnia [...] 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 122 ust. 1, 6 i 11 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez B. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. "A" B. S. odmówił wnioskodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – M. B. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że B. S., prowadzący działalność gospodarczą – P.H.U. "A’‘ B. S. złożył wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika – M. B. Powołując się na art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 1148), organ I instancji wyjaśnił dalej, że pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli spełnią warunki wymienione w tym przepisie. Organ I instancji stwierdził, że stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. z 2018 r., poz. 2010) M. B. powinien zdać egzamin czeladniczy, ponieważ pracodawca (P.H.U. "A" B. S.) jest rzemieślnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o rzemiośle. Tymczasem M. B. zdał egzamin zawodowy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną (czyli egzamin przewidziany dla młodocianych kończących naukę zawodu u przedsiębiorców niebędących rzemieślnikami). W związku z powyższym nie zostały spełnione wszystkie wymogi uprawniające wnioskodawcę do przyznania dofinansowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. S., działający imieniem P.H.U. "A" B. S. podnosząc, iż nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem. Odwołujący się wskazał, że firma poniosła duże nakłady na wykształcenie ww. pracownika młodocianego i spełnione zostały podstawowe warunki do przyznania dofinansowania. Odwołujący podniósł ponadto, iż przyjmując młodocianego pracownika nie został poinformowany, iż zmieniły się wymogi odnośnie rodzaju egzaminu, który powinien zostać zdany przez młodocianego pracownika. Działając na skutek odwołania B. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 9 grudnia 2021 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania i wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji objętej odwołaniem jest art. 122 ust. 1 ustawy prawo oświatowe. W dniu 1 września 2019 r. miała miejsce nowelizacja powołanej powyżej ustawy. Zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. Zgodnie z aktualną treścią (po nowelizacji) art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego: pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem – egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267), b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem – egzamin zawodowy; c) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. Dalej organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji odmówił przyznania B. S. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika M. B. ze względu na okoliczność, iż wnioskodawca nie spełniła przesłanek z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Oświatowe w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2019 r. – w postaci zdania przez M. B. egzaminu czeladniczego, ponieważ młodociany pracownik zdał egzamin zawodowy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną. Cykl kształcenia młodocianego pracownika rozpoczął się według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 września 2019 r. Umowa o pracę z młodocianym pracownikiem M. B., w celu przygotowania zawodowego w zawodzie mechanik została bowiem zawarta 29 sierpnia 2018 r. Z umowy tej wynika, że nauka zawodu będzie trwała 3 lata (36 miesięcy) od dnia 1 września 2018 r. Egzamin końcowy potwierdzający kwalifikacje w zawodzie odbył się 31 sierpnia 2021 r., który młodociany pracownik ukończył z wynikiem pozytywnym. Z dniem 1 września 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, zgodnie z art. 1 pkt 55 nowelizacji Prawa oświatowego, a organ I instancji podejmując decyzję objętą odwołaniem, kierował się treścią art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Brak przepisów intertemporalnych w przepisach znowelizowanych oznacza obowiązek stosowania przepisów nowego prawa. W ocenie organu odwoławczego w omawianej sprawie tylko część cyklu kształcenia młodocianego pracownika odbywała się pod rządami przepisów prawa w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji, ponadto sam egzamin został złożony przez młodocianego pracownika blisko dwa lata po wejściu w życie nowych przepisów. Prawidłowo zatem organ I instancji zweryfikował sprawę pod kątem spełnienia nowych wymogów – co do rodzaju egzaminu zdawanego przez młodocianego pracownika. W sytuacji gdyby cały proces przygotowania zawodowego młodocianego pracownika zakończył się egzaminem zdanym jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji, a zatem przed zmianą art. 122 ust. 1 przedmiotowej ustawy, to do sprawy o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika zastosowanie znalazłaby ustawa w brzmieniu poprzednio obowiązującym. Natomiast w sytuacji, gdy zakończenie procesu kształcenia i zdanie przez młodocianego pracownika egzaminu miało miejsce na wiele miesięcy po wejściu w życie nowych przepisów był to wystarczający czas na dostosowanie się do nowego stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 września 2019 r. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, należało zatem podzielić pogląd organu I instancji co do konieczności spełnienia obowiązku zdania konkretnego egzaminu – czeladniczego, bądź zawodowego w zależności od tego czy pracodawca jest rzemieślnikiem. Pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. B. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 122 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 122 ust. 7 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe oraz § 3 c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia przez błędną ich wykładnię polegającą na sprzecznym z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej przyjęciu, że warunek zdania przez młodocianego egzaminu nie został spełniony, gdyż młodociany zdał egzamin zawodowy zamiast egzaminu czeladniczego, pomimo że do oceny spełnienia tej przesłanki powinien mieć zastosowanie stan prawny obowiązujący przed 1 września 2019 r. tj. z daty składania wniosku dofinansowanie; 2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nie zastosowanie tej normy, pomimo iż skarżący w dacie składania wniosku spełniał warunki uzyskania dofinansowania, a dokonując odmowy dofinansowania organ zadziałał na niekorzyść strony. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu B. S. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika M. B. z tej przyczyny, że nie spełniła on przesłanek z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Oświatowe w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2019 r. – M. B. nie zdał egzaminu czeladniczego (wymaganego w świetle nowego prawa), zdał natomiast egzamin zawodowy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną, który był wystarczający według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 września 2019 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że cykl kształcenia młodocianego pracownika rozpoczął się przed dniem 1 września 2019 r., bowiem umowa o pracę z młodocianym pracownikiem M. B. w celu przygotowania zawodowego w zawodzie mechanik została zawarta w dniu 29 sierpnia 2018 r. Z umowy tej wynika, że nauka zawodu będzie trwała 3 lata (36 miesięcy) od dnia 1 września 2018 r. Egzamin końcowy potwierdzający kwalifikacje w zawodzie odbył się w dniu 31 sierpnia 2021 r.; egzamin ten zakończył się wynikiem pozytywnym. Zważywszy na brak przepisów intertemporalnych zrelatywizowanych do przedmiotowej sytuacji, należy – zdaniem organu odwoławczego – przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stosować wyłącznie prawo nowe. Sąd tego stanowiska nie podzielił. W prawie administracyjnym generalnie obowiązuje zasada orzekania na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, niemniej jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego – tym bardziej, że "nie jest wyrażona wprost w żadnym akcie normatywnym. Została sformułowana w doktrynie i orzecznictwie jako nakaz określonego działania skierowany do podmiotów upoważnionych do stosowania prawa administracyjnego" (M. Krawczyk, Zasada aktualności a stosowanie prawa administracyjnego, Kraków 2013, s. 52). Dla adresata działań administracji bezwzględne stosowanie tej zasady może – wbrew pozorom – powodować konsekwencje podobne do tych, jakie niesie z sobą wsteczne działanie prawa (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 28 września 1999 r., I SA/Wr 926/98, OSP 2000, nr 5, poz. 83, s. 277; S. Wojtczak, Glosa do wyroku NSA z dnia 28 września 1999 r., I SA/Wr 926/98, tamże, s. 279). Chodzi o to, że chwila orzekania nie jest tożsama z chwilą, w której adresat ten podejmował relewantne zachowanie, przewidując określone skutki prawne. Z tego też względu wskazuje się na potrzebę kształtowania rozwiązań zorientowanych na ochronę spraw będących w toku, dodając przy tym, że zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po zawiązaniu stosunku administracyjnoprawnego, powinna być uwzględniana tylko o tyle, o ile nie pogarsza sytuacji adresata działań jurysdykcyjnych; w przeciwnym razie dochodzić może do naruszenia norm konstytucyjnych, a także do wydatnego osłabienia funkcji predyktywnej prawa. "Z pewnością prawa związana jest zasada bezpieczeństwa prawnego, przy czym pewność prawa to nie tylko stabilność przepisów prawa, ale także warunki dla możliwości przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. W ten sposób rozumiana przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa" (H. Zięba-Załucka, Zasada ochrony praw nabytych jako element zasady demokratycznego państwa prawnego, w: Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, pod red. P. Chmielnickiego, H. Zięby-Załuckiej, Warszawa 2012, s. 31-32; por. M. Pszczyński, Ochrona praw nabytych i ochrona interesów w toku a gminne uchwały podatkowe, w: Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, pod red. P. Chmielnickiego, H. Zięby-Załuckiej, Warszawa 2012, s. 263). Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że wprawdzie sam egzamin młodocianego pracownika, który niejako dopełnia stan faktyczny opisany w hipotezie stosowanej normy materialnej, miał miejsce pod rządami nowego prawa, ale kluczowa i zależna od skarżącego czynność, zorientowana na zrealizowanie wspomnianego stanu, a mianowicie zawarcie umowy o określonej treści, determinowanej ówczesnymi przepisami – została podjęta wcześniej. Przed dniem 1 września 2019 r. przystąpiono też do wykonywania umowy – rozpoczął się cykl szkolenia młodocianego pracownika. Ewentualną powinność następczego dostosowania się do nowego prawa można by zatem postrzegać jako ingerencję w już istniejący stosunek prawny; co więcej, skarżący własnym tylko działaniem nie mógłby uczynić jej zadość. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach nie jest dopuszczalna odmowa przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika tylko z powodu niespełnienia zaostrzonej – w porównaniu za stanem prawnym obowiązującym w dniu zawarcia umowy – przesłanki w postaci zdania przez młodocianego pracownika egzaminu określonego rodzaju. Odnośna przesłanka powinna być oceniona wedle stanu prawnego obowiązującego w dniu zawarcia umowy. "W sytuacji zmiany przepisów na mniej korzystne dla podmiotu, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, uwzględniając normę art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy stosować normę względniejszą" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2021 r., III SA/Kr 966/20, CBOSA; por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r., IV SA/Po 230/21 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej wskazanych, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe), które uzasadnia jej uchylenie. Rozpatrując sprawę ponownie organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.