III SA/Kr 253/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. G. Kancelaria Adwokacka [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Prezydent Miasta stwierdził wygaśnięcie z dniem 27 listopada 2009 r. swojej decyzji z dnia [...] 2009 r. Nr [...], którą przyznano W. Ś. dodatek mieszkaniowy w kwocie 211 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Na uzasadnienie decyzji organ podał, że osoba, której dodatek przyznano – W. Ś. zmarła w dniu 26 listopada 2009 r., a przeto decyzja o przyznaniu nieżyjącej już W. Ś. dodatku mieszkaniowego stała się bezprzedmiotowa i nie może pozostawać w obrocie prawnym, gdyż jest to sprzeczne z interesem społecznym. Odpis decyzji z pouczeniem o prawie odwołania się doręczono Z. Ś. zamieszkałemu pod adresem zmarłej W. Ś. Z. Ś. złożył w dniu 29 grudnia 2009 r. pismo zatytułowane "odwołanie", z którego (pomijając kwestie nie mające znaczenia dla jego rozpatrzenia) wynika, że nie zgadza się z powyższą decyzją Prezydenta Miasta i w którym podnosi, że "art. 162 kpa nie ma nic wspólnego z wygaśnięciem dodatku mieszkaniowego" i organ I instancji wydał decyzję "z naruszeniem przepisów prawa", a decyzja "została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa". Decyzją z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...]. Na uzasadnienie podano, że w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określono krąg osób, którym przysługuje dodatek mieszkaniowy. Zdaniem organu odwoławczego, z treści tego przepisu wynika, że prawo do dodatku mieszkaniowego związane jest z osobą wnioskodawcy, który jest najemcą bądź podnajemcą lokalu mieszkalnego, właścicielem lokalu mieszkalnego, osobą mającą inny tytuł prawny do zajmowanego mieszkania i ponoszącą wydatki związane z jego zajmowaniem. Prawo to jest prawem niezbywalnym dotyczącym osoby i nie może być przenoszone na inne osoby. Nadto podano, że w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek. Zdaniem tego organu, pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1), a więc decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeżeli przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, np. zmarła osoba, na której rzecz wydano zezwolenie lub osoba ta utraciła kwalifikacje niezbędne do wykonywania przyznanego jej uprawnienia, czy w istotny sposób zmienił się układ stosunków społecznych, w którym została wydana decyzja. Organ podkreślił, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości jest zawsze niezbędne z punktu widzenia interesu społecznego, gdyż decyzja bezprzedmiotowa nie może służyć realizacji zadań stojących przed organami administracji, a ponadto stwierdzenia jej wygaśnięcia wymaga postulat pewności prawnej, koniecznej w państwie prawnym. Organ zaznaczył, że prawo do dodatku mieszkaniowego przysługiwało W. Ś. na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., jednakże - jak wynika z zalegającego w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu – w czasie tego okresu W. Ś. zmarła, a więc decyzja po dniu 26 listopada 2009 r., jako dacie zgonu, stała się bezprzedmiotowa. Spowodowało to konieczność stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to niezbędne z punktu widzenia interesu społecznego. Z. Ś. złożył w dniu 1 marca 2010 r. pismo zatytułowane jako "skarga..." (w sposobie formułowania niezadowolenia podobne do odwołania), z którego wynika, że jego zdaniem - treść art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie "nakazuje zaniechanie dotowania dla osoby najbliższej" w przypadku śmierci osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego, decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący podał, że zostało naruszonych szereg przepisów wymieniając art. 6, 7, 8, 10, 24, 25, 26, 32, 67, 69, 79 § 1, 81, 90, 91 § 1, 95 § 1, 139, 145 § 1 pkt 2, 156 § 1 pkt 1-6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga Z. Ś. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "Art. 162. § 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony," Z treści cytowanego przepisu wynika, iż organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa wynika również, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Powinno ono być bowiem zgodne z wymogami interesu strony lub interesu społecznego. Pojęcia te są określeniami nieostrymi, jednak mają rację organy administracyjne uznając, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może i dlatego z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze niezbędne. Wymaga tego również postulat pewności prawnej będący jednym z elementów doktryny państwa prawnego. Taką rolę należy przypisywać sformułowaniu wiążącemu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej z wymogami interesu społecznego (T. Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej - art. 162 k.p.a.", PiP, Nr 7 s. 55-56). Trzeba generalnie zakładać, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym (B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 179). Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji zasadnie uznały, że zachodzą przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...], bowiem zmarła osoba, której przysługiwał dodatek mieszkaniowy. Przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...] przyznano W. Ś. dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Przyznając ten dodatek mieszkaniowy organ miał na względzie sytuację W. Ś. jako osoby składającej wniosek (Art. 7. 1. Dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego...) z uwagi na uprawnienie wynikające z jej sytuacji materialnej jako prowadzącej gospodarstwo domowe (Art. 4. Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy...) oraz z uwagi na zajmowanie przez nią lokal na podstawie tytułu prawnego wymienionego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.): "Art. 2. 1. Dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny." Zgodnie z treścią art. 3 cyt. wyżej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko wskazanym wyżej osobom (Art. 3. 1. Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1...) Skoro z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przyznany dodatek mieszkaniowy był uprawnieniem osobistym W. Ś., która zmarła w dniu 26 listopada 2009 r. , to tym samym z ta datą jako z chwilą śmierci W. Ś., decyzja o przyznaniu jej dodatku mieszkaniowego stała się bezprzedmiotowa (z uwagi na brak uprawnionego podmiotu), gdyż nie było już adresata tej decyzji. Dalsze pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z dnia 6 lipca 2009 r. godziłoby w pewność obrotu prawnego i dlatego – zdaniem Sądu – organy administracyjne prawidłowo uznały, że Prezydent Miasta przestał być zobowiązanym do wypłacania opisanego wyżej dodatku mieszkaniowego. Z powyższych względów brak jest podstaw prawnych do wypłacanie dodatku mieszkaniowego (przyznanego W. Ś.) innej osobie, nawet osobie najbliższej zmarłego Skarżący nie jest natomiast pozbawiony możliwości otrzymania dodatku mieszkaniowego, o ile wykaże przed właściwym organem własne uprawnienia, czyli wykaże spełnianie warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego określonych w ustawie. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. – jak w I wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).