III SA/Kr 256/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z 31 maja 2021 r., znak: [...] Burmistrz przyznał A. S. (dalej: skarżąca) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem – M. S., na okres od 1 maja 2021 r. do 31 maja 2022 r. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji wskazując, że decyzja uwzględniła w całości żądanie skarżącej zawarte we wniosku. W odwołaniu skarżąca wniosła o zmianę decyzji organu I instancji, przez przyznanie świadczenia za okres od 11 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. Skarżąca powołała się na art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2022, poz. 615) - dalej "u.ś.r." Podała, że 11 maja 2019 r. Powiatowy Zespól do spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie o niepełnosprawności jej syna, które następnie utrzymał w mocy Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności - orzeczeniem z 24 października 2019 r. Dalej skarżąca wskazała, że Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z 27 listopada 2020 r. zmienił ww. orzeczenie organu II instancji, w ten sposób, że zaliczył syna skarżącej do osób niepełnoprawnych również ze względu na konieczność zapewnienia mu - do 16 roku życia - stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wyrok z klauzulą prawomocności skarżąca otrzymała 25 maja 2021 r. po czym bezzwłocznie przedłożyła orzeczenie organowi I instancji. Skarżąca podała, że nie wiedziała, że należy niezwłocznie poinformować organ o wyroku sądu. Tymczasem organ uznał to za niedopełnienie formalności, co skutkowało przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od 1 maja 2021 r. Skarżąca podała też, że w związku z epidemią SARS-CoV-2 miała ograniczony kontakt z OPS. Wskazała też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istniej rozbieżność co do tego jak należy rozumieć pojęcie "wydanie orzeczenia o niepełnosprawności" na gruncie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Powołując się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 marca 2018 r., I OSK 2991/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 listopada 2016 r., III SA/Kr 553/16 oraz z 4 września 2018 r., III SA/Kr 789/18 skarżąca wskazała, że termin z art. 24 ust.2a u.ś.r. będzie dochowany, gdy wniosek o świadczenie z kompletem dokumentów zostanie złożony w rozsądnym terminie od dnia prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie niepełnosprawności, np. niespełna cztery miesiące od daty prawomocności wyroku. W zakresie możliwości wstecznego przyznania świadczenia skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., II SA/Bd 942/17. Skarżąca powołała się nadto na trudną sytuację finansową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 10 grudnia 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna skarżącej został złożony 15 kwietnia 2019 r., z kolei 30 grudnia 2020 r. Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził prawomocność wydanego przez siebie wyroku z 27 listopada 2020 r., zaliczającego syna skarżącej do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyrok ten z klauzulą prawomocności został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 25 maja 2021 r. Kolegium wyjaśniło też, że 1 kwietnia 2021 r. został złożony wniosek o nadanie klauzuli wykonalności powyższemu wyrokowi, który jednakże został cofnięty w wiadomości e-mail z 7 maja 2021 r. i w jego miejsce wniesiono o nadanie klauzuli prawomocności. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, organ I instancji przyznał wnioskowane świadczenie od 1 maja 2021 r. zaznaczył nadto, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane do 31 maja 2022 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Kolegium skarżąca domagała się uchylenia decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie: 1. art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r. w zw. art. 69 Konstytucji, przez całkowite pomięcie przez organy obu instancji okoliczności, że podstawą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest prawomocny wyrok sądu powszechnego, a nie orzeczenie o niepełnosprawności, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania świadczenia dopiero od 1 maja 2021 r., a nie od dnia 11 maja 2019 r. i jednocześnie do przerzucenia na nią negatywnych skutków długotrwałości postępowania sądowego; 2. art. 8 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 2052) – dalej k.p.a., przez zastąpienie swobodnej oceny dowodów oceną dowolną oraz dokonanie pobieżnej oceny tylko części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym pominięcie faktów niepouczenia skarżącej o terminach do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz jej sytuacji życiowej, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także zasad bezstronności i równego traktowania; 3. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w treści uzasadnienia zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności przez niewyjaśnianie, że podstawą dla przyznania świadczenie pielęgnacyjnego był prawomocny wyrok sądu powszechnego, a nie orzeczenie o niepełnosprawności, a następnie niewyjaśnienia, jak w takie sytuacji należy stosować art. 24 u.ś.r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest wyjątkiem od zasady wskazanej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. i odnosi się tylko i wyłącznie do wydania orzeczenia o niepełnosprawności w formie decyzji administracyjnej przez powiatowe/wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Tymczasem o niepełnosprawności jej syna orzekł sąd. W związku z powyższym nie została spełniona hipoteza art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. Zdaniem skarżącej, w polskim systemie prawnym brak było regulacji, która wskazywałaby na termin złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnionego od niepełnosprawności, gdy o tej niepełnosprawności orzekł sąd powszechny. Ustawodawca nie określił bowiem w przepisach powszechnie obowiązującego prawa jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny, tj. czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku, czy być może data stwierdzenia prawomocności tego wyroku, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty jego wydania. W związku z powyższym zdaniem skarżącej, przyjąć należało, że wniosek o przyznanie świadczenia złożony w rozsądnym terminie powinien zostać zawsze uznany za złożony w terminie umożliwiającym przyznanie świadczenia. Na poparcie podniesionych okoliczności skarżąca powołała się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie przede wszystkim z powodu nieuwzględnienia instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego przewidzianej w art. 15 zzzzzn2 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Niewątpliwie w dacie zawiadomienia organu (25 maja 2021 r.) o prawomocnym ww. wyroku Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 27 listopada 2020 r., [...] obowiązywał już art. 15zzzzzn2 ust.1 i 2 ww. ustawy (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 2255) zmieniającej ustawę z dniem 16 grudnia 2020 r., a stanowiący, że: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej (ust.1 pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (ust. 1 pkt 2), przedawnienia (ust.1 pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (ust.1 pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (ust.1 pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (ut.1 pkt 6) - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2021 r., I GSK 498/21 nowa regulacja wymaga zatem od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. Istotne jest również to, że ustawodawca nie zadbał o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc należy dopuścić złożenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, mogą zostać przywrócone. Biorąc więc pod uwagę, że termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest terminem prawa materialnego (tak np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1315/21) to ww. art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 24a ust. 2 u.ś.r. Z jego treści jednoznacznie wynika, że odnosi się on do terminów materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 7 kwietnia 2022 r., II SA/Go1022/21). Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nieprzyznanie skarżącemu świadczenia za okres poprzedzający 1 maja 2021 r. było przedwczesne, jako że organy nie uwzględniły instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego przewidzianej w art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się zgodnie z art. 153 p.p.s.a. do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ I instancji poinformuje skarżącą o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres poprzedzający i wyznaczy jej 30-dniowy termin na złożenie wniosku, o jakim mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19. Przy rozpatrywaniu sprawy organy wezmą pod uwagę nie tylko okoliczności związane z utrudnionym kontaktem z OPS, na co wskazywała skarżąca, ale też uzasadnione jej przekonanie (w oparciu o cytowane wyżej orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie), że powinna oczekiwać na otrzymanie wyroku wraz z klauzulą prawomocności.