III SA/Kr 261/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego J. L. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania, a nadto kwotę 17,00 (słownie: siedemnaście) złotych z tytułu pozostałych wydatków. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie : - upoważnienia Wójta Gminy Nr [...] z dnia 24.05.2004 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, - art.104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r.Nr.98 poz. 1071 ze zm.) - art. 106 ust. 1 w związku z art.7. pkt 15,art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2,3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), - Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsuniecie się ziemi lub huragan w 2010r. (Dz. U. Nr.132 poz.889 z 2010r.), - Rozporządzenia Komisji (WE) Nr.1857/2006 w sprawie stosowania art.87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa w odniesieniu do średnich i małych przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) Nr.70/2001, (Dz. U. UE L z dnia 16 grudnia 2006r), - Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2010r Nr.39 poz.219) - decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] odmówił skarżącemu S. S. przyznania pomocy w postaci jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z § 2 ww. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie warunków realizacji pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r - pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez Komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po wołaną przez Wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ podniósł , że dopiero spełnienie przez wnioskodawcę łącznie 3 wyżej wymienionych warunków stanowi przesłankę do udzielenia pomocy. Po rozpatrzeniu i weryfikacji złożonego wniosku wraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie organ stwierdził, że spełniona jest przesłanka wynikająca z §.2 pkt.1, 2 cytowanego Rozporządzenia tj. 1) co najmniej 1 osoba w rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, 2) szkody w uprawach rolnych zostały oszacowane przez Komisję powołaną przez Wojewodę – lecz nie jest spełniona przesłanka wynikająca z §.2 pkt.3 tj. 3) wysokość szkód w uprawach rolnych NIE wynosi średnio POWYŻEJ 30%. Zgodnie z protokołem , wysokość strat wynosi 28,05% , dlatego też organ odmówił przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i zarzucił, iż nikt nie był na polu oszacować jego strat ; nie wie , dlaczego obniżono wysokość szkód podanych we wniosku i zamieniono nazwy zboża. Ponadto skarżący podniósł , że brakowało jedynie niecałe 2 % do 30 %, które uprawniają do otrzymania zasiłku. Decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomoc na usunięcie skutków klęski żywiołowej jest udzielana na podstawie ww. ustawy o pomocy społecznej , która jednak nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalania jego wysokości. Szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. określa ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. Osoba ubiegająca się o taką pomoc musi spełnić łącznie trzy przesłanki określone w § 2 ww. rozporządzenia , w tym przesłankę , określoną w pkt. 3 tego przepisu tj. szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jeżeli w rodzinie, którą dotknęła powódź opisane wyżej szkody nie przekraczają próg u 30%, niemożliwe jest przyznanie wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło , że w niniejszej sprawie, jak wynika z formularza "wyliczenie utraconego przychodu poniesionego w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w gospodarstwie rolnym" skarżącego , utracony przychód wynosi 28,05%, zatem jest niższy od wskazanego powyżej progu w wysokości 30%. Tylko przekroczenie wartości 30% stanowi warunek niezbędny do przyznania przedmiotowego świadczenia, w związku z tym , w ocenie organu odwoławczego , rozstrzygnięcie organu l instancji jest prawidłowe i odpowiada przepisom prawa. Na powyższą decyzje wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu. Ponadto skarżący wniósł zastrzeżenia do protokołu szacowania szkód i stwierdził , iż we wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy wpisał szkody w wyższym procencie , niż zostało to przyjęte w sporządzonym przez komisje protokole i stwierdził , że " nikt nawet nie był na polu oszacować moich strat , więc dlaczego obniżono procentowo moje szkody , które ja podałem..." . Ponadto , zdaniem skarżącego , nie uwzględniono w protokole faktu obsunięcia się ziemi, a także przyjęcie mniejszej powierzchni prowadzonych upraw, niż zadeklarował we wniosku. Skarżący podniósł , że brakowało niecałe 2% do 30% utraconego dochodu , aby otrzymać wnioskowaną pomoc, co było wynikiem wskazanych wyżej nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że we wniosku z dnia 30 września 2010 r o przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r., skarżący zadeklarował , że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 5,67 ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o pow. 5,37 ha. Taka też powierzchnia została przyjęta w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej sporządzonego przez Komisję powołaną zarządzeniem nr [...] Wojewody z dnia 31 maja 2010 r. Organ podkreślił że, protokół ten, a więc i ustalenia w nim zawarte zostały zaakceptowane i przyjęte przez skarżącego, co potwierdza złożony przez niego podpis pod tym protokołem. W ocenie Kolegium nie sposób kwestionować ustaleń poczynionych przez Komisję szacującą straty, w szczególności wobec upływu czasu, oświadczeń woli czterech członków tej komisji , jak i oświadczenia woli samego skrzącego, podpisanych pod tym protokołem. W ocenie Kolegium, ustalenia poczynione podczas czynności szacowania w dniu 28 lipca 2010 r., zawarte w ww. protokole, mogły stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie. Wartość poniesionych szkód wyniosła 28,05% i była niższa od wymaganych 30% , których przekroczenie warunkowało przyznanie wnioskowanej pomocy. W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2011r , pełnomocnik skarżącego podniósł, że stanowisko organu odmawiające skarżącemu przyznania zasiłku celowego z powodu nie spełnienia przesłanki określonej w § 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r , jest błędne , gdyż rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego , organy obowiązane są uwzględnić nie tylko regulacją szczególną w postaci rozporządzenia Rady Ministrów, ale i regulację ogólną zawartą w ustawie o pomocy społecznej (zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2 tej ustawy) . A zatem, organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącego, winien był kierować się nie tylko wytycznymi określonymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów dotyczącym przyznawania pomocy na okoliczność zniszczeń poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r., ale zobowiązany był także uwzględnić regulację ogólną zawartą w ustawie o pomocy społecznej, a szczególnie w art. 40 ust.2, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Powyższe uchybienie , w ocenie pełnomocnika , doprowadziło do błędnej oceny sytuacji skarżącego, co uniemożliwiło mu uzyskanie pomocy społecznej w postaci jednorazowego zasiłku celowego. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania i stwierdził , że ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r nie reguluje całości zagadnień proceduralnych , a to oznacza , że aktualne pozostają przepisy ustawy o pomocy społecznej i - odpowiednio stosowane - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego , a przepisy wykonawcze nie mogą wprowadzać ograniczeń dowodowych i zasad postępowania. Pełnomocnik zarzucił , że w rozpatrywanej sprawie nie zostały uwzględnione zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia do sporządzonego protokołu oględzin , a ponadto dane zawarte w protokole oględzin różnią się od wskazanych we wniosku. I tak w zakresie mieszanki zbożowej i kukurydzy skarżący określił 40% wysokość szkód , a w protokole przyjęto – 25% , natomiast buraki cukrowe, w których szkodę oszacował skarżący na 30% , w ogóle nie zostały ujęte w protokole oględzin. Niezależnie od powyższego inaczej także ujęto rodzaj plonów rolnych, które uległy uszkodzeniu: w protokole oględzin ujęto je jako kukurydza na ziarno oraz mieszanka zbożowa. Nieuwzględnienie wszystkich procentowych zniszczeń w uprawach, w ocenie pełnomocnika , wpłynęło na końcową ocenę szacunkową zniszczeń, która została zaniżona, co uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie pomocy społecznej. Pełnomocnik zarzucił także , że komisja przeprowadzająca oględziny nie udała się na pole rolne skarżącego w celu ustalenia zakresu strat, a § 7 ww. rozporządzenia wyłącza z oględzin tylko łąki i pastwiska, a nie powierzchnie upraw rolnych, czyli pola. Skarżący mimo , że zgłaszał zastrzeżenia do sporządzonego protokołu, nie zostały one zanotowane. Organ I instancji oparł swoją decyzję jedynie na podstawie sporządzonego protokołu, bez skorzystania z innych środków dowodowych dostępnych na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim nie powołano biegłego , który byłby w stanie prawidłowo oszacować zakres zniszczeń i strat u skarżącego na skutek powodzi. Pełnomocnik zarzucił , że komisja nie przeprowadziła dogłębnych oględzin - nie udała się na pole uprawne , a w konsekwencji nie była w stanie określić procentowej powierzchni uszkodzonych upraw skarżącego. Wskazując na powyższe , pełnomocnik zarzucił organom nienależyte ustalenie stanu faktycznego , a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270) . Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem , Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami , a następnie , czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz , czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w wyniku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 30 września 2010r. Okoliczność ta ma istotne znaczenia , gdyż wniosek ten dotyczył zasiłku celowego w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010r . Żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie zostało oparte na ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy społecznej dla rodzin rolniczych , w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź , obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. W związku z tak sformułowanym wnioskiem , organy orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w oparciu o wskazane przepisy. W tym stanie sprawy nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący przyznania zasiłku z innej podstawy prawnej w tym postępowaniu zainicjowanym wyraźnie sprecyzowanym wnioskiem skarżącego. Organ administracyjny nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony . O tym jaka jest treść żądania , która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. Organ związany jest żądaniem strony. Treść żądania zawartego we wniosku wyznacza stosowną normę prawa materialnego , która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły więc rozpatrzyć wniosku skarżącego w oparciu o inne przepisy , niż wskazane we wniosku. Okoliczność ta nie stanowiła jednak przeszkody do ubiegania się o pomoc społeczną wynikająca z art. 40 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej , ale w innym, odrębnym postepowaniu. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił , że skarżący jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników , objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Okolicznością bezsporną jest, że tym samym skarżący spełnił przesłankę określoną w § 2 pkt.1 ww. rozporządzenia. W niniejszej sprawie została spełniona również przesłanka określona w pkt.2 ww. przepisu , bowiem oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie skarżącego dokonała komisja powołana Zarządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 31 maja 2010r. Istota sporu dotyczy przesłanki określonej w pkt.3 ww. rozporządzenia , bowiem organy ustaliły , że skarżący jej nie spełnia , a skarżący z tym stanowiskiem się nie zgadza. Jak wynika z protokołu sporządzonego przez komisję, utracony przychód w roku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w stosunku do przychodu z lat poprzednich został ustalony w wysokości 28,05%, co uzasadnia stanowisko organów orzekających w sprawie , że wobec nie spełnienia kryterium szkody powyżej 30% , wnioskowana pomoc nie mogła być przyznana. Wbrew zarzutom skargi , protokół został sporządzony na podstawie lustracji na miejscu w gospodarstwie skarżącego , przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2010r. Powierzchnia gospodarstwa rolnego przyjętego do obliczeń wynosiła 5, 67 ha użytków rolnych i była zgodna z wnioskiem skarżącego. W protokole określono w procentach powierzchnię uszkodzonych upraw w odniesieniu do poszczególnych upraw rolnych . Nadmienić należy , że protokół został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń. Z akta sprawy nie wynika , aby skarżący wnosił pisemne zastrzeżenia do ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ . W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił , że nikt nie był na polu oszacować straty i nie wie, dlaczego obniżono procentową powierzchnię uszkodzonych upraw wskazaną we wniosku i zmieniono nazwy zboża. W związku z powyższym należy podnieść , że celem oględzin przeprowadzonych na miejscu, w gospodarstwie skarżącego była weryfikacja danych zawartych we wniosku. Organy orzekające prawidłowo przyjęły jako podstawę wydanych rozstrzygnięć dane wynikające z protokołu , a nie dane zadeklarowane we wniosku. Jeżeli skarżący kwestionował ustalenia zawarte w protokole , mógł złożyć pisemne zastrzeżenia. W aktach sprawy brak jest jednak dowodów na okoliczność podważania ustaleń faktycznych dokonanych przez komisję. Zarzuty skargi dotyczące wysokości i zakresu szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego nie mogły odnieść zamierzonego skutku , gdyż sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć – co do zasady - w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne . Sąd nie dokonuje własnych ustaleń stanu faktycznego. W ocenie tut. Sądu , materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza stanowisko organów , że skarżący nie spełnił przesłanki określonej w § 2 pkt.3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r , a tym samym decyzja odmawiająca przyznania wnioskowanej pomocy jest zgodna z prawem. Podkreślić należy , że skoro ustawodawca – jako warunek przyznania pomocy – określił , że utracony przychód musi wynosić powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech laty poprzedzających rok , w którym wystąpiły szkody , albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok , w którym wystąpiły szkody , z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym – w rozumieniu przepisów o podatku rolnym , lub dziale specjalnym produkcji rolnej – w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników , to ani organy , ani tut. Sąd nie mają kompetencji do uznania , że w stanie faktycznym niniejszej sprawy , wnioskowana pomoc jest należna. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu , jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień , dlatego działając na podstawie art.151 ww. ustawy orzekł jak w sentencji.