III SA/Kr 262/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: Starszy Referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na uchwałę Nr 43/2023 Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie niedokonania wyboru lokalnej strategii rozwoju złożonej przez Stowarzyszenie [...] w konkursie na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność oddala skargę Uchwałą Nr 43/2023 Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (dalej: "Komisja") z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie niedokonania wyboru lokalnej strategii rozwoju złożonej przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania [...] (dalej: "skarżąca") w konkursie na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1554) oraz § 14 ust. 2 Regulaminu konkursu na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, nie dokonano wyboru złożonej LSR (§ 1 ust. 1), w oparciu o kryteria wyboru LSR opisane w załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu stwierdzono, że złożona LSR uzyskała łącznie 69,25 punktów (§ 1 ust. 2), a także negatywnie rozstrzygnięto zaistniały konflikt obszarowy ze Stowarzyszeniem Lokalna Grupa Działania "[...]", Stowarzyszeniem [...] oraz Lokalną Grupą Działania [...] (§ 1 ust. 3). Powyższą uchwałę, która jest przedmiotem skargi, podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 2 października 2023 r. – na podstawie art. 10 ust. 7 ustawy – Komisja poinformowała skarżącą o wyniku oceny LSR (69,25 pkt) i liczbie uzyskanych punktów w ramach poszczególnych kryteriów wyboru LSR (1.1 Komplementarność i synergia przedsięwzięć w LSR – 7 pkt; 1.2 Innowacyjność w LSR – 6 pkt; 1.3 Wartość dodana podejścia LEADER w realizacji LSR – 2 pkt; 1.4 Partnerstwo w LGD (wewnętrzne) – 2 pkt; 1.5 Partnerstwo na obszarze LSR – 6 pkt; 1.6 Współpraca z partnerami spoza obszaru danej LSR – 3 pkt; 1.7 Aktywizacja ludzi młodych – 2 pkt; 1.8 Aktywizacja seniorów – 2 pkt; 1.9 Różnorodność metod aktywizujących społeczność – 5 pkt; 1.10 Wsparcie grup osób w niekorzystnej sytuacji – 0 pkt; 1.11 – Wsparcie pozarolniczych funkcji gospodarstw rolnych – 0 pkt; 2.1 Doświadczenie w pozyskiwaniu środków – 5 pkt; 2.2 Doświadczenie w realizacji projektów partnerstwie, tj. operacji realizowanych przez co najmniej 2 podmioty oraz obejmujących realizację wspólnego przedsięwzięcia – 0 pkt; 3. Reprezentatywność składu organu decyzyjnego LGD – 4 pkt; 4. Dywersyfikacja źródeł finansowania LSR – 1 pkt; 5.1 Zagrożenie trwałą marginalizacją na obszarze LSR – 2 pkt; 5.2 Bezrobotni na obszarze LSR – 2,80 pkt; 5.3 Dochód podatkowy na obszarze LSR – 3,42 pkt; 5.4 Środowiskowa pomoc społeczna na obszarze LSR – 3,92 pkt; 5.5 Ludność w wieku nieprodukcyjnym na obszarze LSR – 3,51 pkt; 5.6 Migracje na obszarze LSR – 4,06 pkt; 5.7 Przedsiębiorczość na obszarze LSR – 2,54 pkt; 5.8 Formy ochrony przyrody – 2 pkt). W odwołaniu od wyniku oceny LSR skarżąca nie zgodziła się z oceną siedmiu kryteriów (1.3, 1.7, 1.8, 1.10, 1.11, 2.2, 3). Pismem z dnia 7 listopada 2023 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") poinformował skarżącą o pozostawieniu – nadanego w dniu 16 października 2023 r. do Departamentu Funduszy Europejskich w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego – odwołania bez rozpatrzenia jako zawierającego nieprawidłowe oznaczenie instytucji zarządzającej programem właściwej do rozpatrzenia odwołania oraz spóźnionego (stempel pocztowy z przekazania Ministrowi: 19 października 2023 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie uchwały oraz zobligowanie do ponownej merytorycznej oceny LSR i ustalenia prawidłowej liczby punktów. Skarżąca zarzuciła ustalenie za małej liczby punktów oraz brak merytorycznego rozpoznania odwołania i bezzasadne pozostawienie go bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy wprowadzające w błąd co do organu właściwego pouczenie o trybie wnoszenia odwołania uniemożliwiło podwyższenie liczby punktów. Skarżąca podniosła zarzuty: 1) niezgodności art. 10 ust. 12 pkt 1 ustawy z art. 78 Konstytucji RP (uniemożliwienie dwuinstancyjnej kontroli wyłącznie z powodu braku formalnego odwołania, którego nie można uzupełnić); 2) niezgodności art. 12 ustawy z art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. i uniemożliwia kontrolę instancyjną; 3) naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez brak wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania przez wskazanie prawidłowego LSR; 4) naruszenia art. 65 k.p.a. przez przyjęcie, że wpływ odwołania do organu niewłaściwego nie skutkuje zachowaniem terminu. W uzasadnieniu skargi wskazała w szczególności, że gdyby "błędne wskazanie organu" i "uchybienie terminowi do wniesienia odwołania" były brakami formalnymi odwołania, to powinna być ona wezwana do ich uzupełnienia, natomiast ewentualny brak uzupełnienia powinien skutkować odrzuceniem odwołania. Następnie skarżąca in extenso przytoczyła argumentację odwołania zawierającą zarzuty dokonania wadliwej oceny LSR (zob. niżej). W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu braku wyczerpania środków zaskarżenia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Komisja podniosła w szczególności, że wniosek o uchylenie zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 11a ust. 5 ustawy, z kolei art. 10 ust. 12 pkt 1 ustawy (lex specialis do art. 64 § 2 k.p.a.) nie przewiduje możliwości uzupełnienia braków odwołania, natomiast materia regulowana w art. 65 k.p.a. w ogóle nie należy do kategorii zagadnień, w których przepisy k.p.a. zgodnie z art. 12 ustawy mogły znaleźć zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności – przed przystąpieniem do dalszych rozważań – trzeba odnieść się do najdalej idącego wniosku Komisji o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu braku wyczerpania środków zaskarżenia. W ocenie Sądu merytoryczne rozpoznanie odwołania od wyniku oceny LSR przez Ministra nie może warunkować dopuszczalności skargi do Sądu. Przyjęcie przeciwnego poglądu mogłoby bowiem doprowadzić do nieakceptowalnej sytuacji we wszystkich tych przypadkach, w których zwycięska LGD (będąc przekonana o poprawności wyniku oceny LSR albo rezygnując z wniesienia odwołania z uwagi na swoje zwycięstwo, ale tak czy inaczej - nie mogąc przewidzieć, czy konkurenci odwołania złożą i z jakim skutkiem) nie wnosiłaby odwołania, zaś inna przegrana LGD wskutek uwzględnienia jej odwołania uplasowałaby się wyżej niż pierwotna zwyciężczyni. Mając to na względzie, Sąd przeszedł do merytorycznego rozpoznania skargi. Zaskarżona uchwała odpowiada prawu, przeto skargę należało oddalić. Sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Ustawą szczególną w rozumieniu tego przepisu jest ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2023 r. poz. 1554, dalej: "u.r.l.k.s."), która określa m.in. zasady organizacji i działania lokalnych grup działania, o których mowa w art. 31 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. [...] i dokonywania wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, o których mowa w art. 32 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.r.l.k.s. wybór LSR jest dokonywany w drodze uchwały komisji. W przypadku gdy co najmniej dwie LSR obejmują obszar tej samej gminy, o wyborze LSR decyduje większa liczba punktów uzyskanych w ramach oceny kryteriów wyboru LSR, a w przypadku gdy liczba punktów uzyskanych przez te LSR jest taka sama, o wyborze LSR decyduje kolejność ustalona w sposób określony w ust. 6 (art. 5 ust. 7 u.r.l.k.s.). LGD przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi: na uchwałę, o której mowa w art. 11 ust. 1 - na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 11a ust. 1 pkt 2 u.r.l.k.s.). W przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 7, sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena wniosku LSR została przeprowadzona z naruszeniem prawa i nie uchyla uchwały, o której mowa w art. 11 ust. 1 (art. 11 ust. 5 u.r.l.k.s.). W zakresie nieuregulowanym w u.r.l.k.s. do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. dotyczące aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 22k u.r.l.k.s.). Do uwzględnienia skargi konieczne jest stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że uwzględnienie skargi wymagałoby dostrzeżenia nie tylko tego, że LSR skarżącej zasługiwała na więcej punktów niż uzyskała (69,25 pkt), lecz także tego, że LSR skarżącej zasługiwała na więcej punktów niż uzyskała zwycięska LSR (73,49 pkt). W tym miejscu poczynić należy jednak istotne zastrzeżenie. Choć art. 22k u.r.l.k.s. nie wyłącza zasady niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.), to nie bez znaczenia dla sposobu kontroli sądowoadministracyjnej jest specyfika postępowania w sprawie wyboru LSR, które ma charakter konkursowy (art. 6 u.r.l.k.s.), charakteryzuje się szczególną regulacją ciężaru dowodu (art. 12 ust. 4 u.r.l.k.s.) i przewidziano w nim udział "ekspertów", czyli osób mających wiadomości specjalne (art. 3 ust. 3 u.r.l.k.s.). Mając powyższe na względzie i biorąc pod uwagę wynikający z załącznika nr 5 do Regulaminu konkursu na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność ("Kryteria wyboru LSR") sposób punktowania kwestionowanych w skardze kryteriów – uwzględnienie skargi wymagałoby stwierdzenia, że LSR skarżącej powinna była uzyskać w sumie pięć punktów więcej za którekolwiek z kryteriów 1.3, 1.7, 1.8, 1.10, 1.11, 2.2 lub 3. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów dokonania wadliwej oceny LSR trzeba odnieść się do zarzutów niewłaściwego prowadzenia postępowania co do odwołania. Ponieważ wynik oceny LSR doręczono skarżącej w dniu 10 października 2023 r. (k. 1003 verte), to przewidziany w art. 10 ust. 9 u.r.l.k.s. siedmiodniowy termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 17 października 2023 r. W pouczeniu (k. 1006) podano: "Odwołanie wnosi się do IZ (MRiRW) [...] w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszej informacji. Odwołanie zawiera: 1) oznaczenie instytucji zarządzającej programem, zwanej dalej »IZ«, właściwej do rozpatrzenia odwołania [...]". Pouczenia tego nie sposób uznać za wprowadzające w błąd co do organu właściwego, skoro – poza przytoczeniem treści ustawy – wprost podano w nim skrót nazwy organu właściwego. Tymczasem skarżąca w dniu 16 października 2023 r. nadała przesyłkę z odwołaniem, wskazując – zarówno na kopercie, jak i w samym odwołaniu – "Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego" (k. 1016, k. 1027). Odwołanie wpłynęło do niewłaściwego organu w dniu 17 października 2023 r. (k. 1016), a następnie – w dniu 19 października 2023 r., czyli już po terminie – zostało przekazane do MRiRW (k. 1028). W świetle powyższego pozostawienie bez rozpatrzenia odwołania obarczonego dwiema wadami jawi się jako zgodne z prawem (art. 10 ust. 12 pkt u.r.l.k.s.). Do postępowania w sprawie odwołania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących: 1) właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń, udostępniania akt, skarg i wniosków, 2) wezwań - w przypadku postępowania w sprawie oceny spełniania warunków dostępu - o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 12 ust. 1 u.r.l.k.s.). Konstrukcja klauzuli wyłączającej stosowanie przepisów k.p.a. (uzasadniona szczególnym charakterem postępowania i nietypowym sposobem jego zakończenia przez zawarcie umowy ramowej) zawiera w sobie co prawda wyjątki, ale żaden z nich nie mieści w sobie umiejscowionych w rozdziale 1 ("Wszczęcie postępowania") działu II ("Postępowanie") art. 64 i art. 65 k.p.a. Procedura uzupełnienia braków odwołania (w przeciwieństwie do niektórych braków wniosku o wybór LSR czy braków protestu) nie została przewidziana w przepisach u.r.l.k.s. Prawo do poddania rozstrzygnięcia Komisji kontroli Ministra nie zostało więc a priori wyłączone, lecz in concreto podlegało ograniczeniu ze względu na niespełnienie przewidzianych przez ustawę wymogów, których (zwłaszcza wymogu dot. terminu) nie sposób określić jako nadmierne. W tym stanie rzeczy nie mogła odnieść skutku argumentacja naprowadzająca na naruszenie art. 78 Konstytucji RP. Przechodząc do zarzutów dokonania wadliwej oceny LSR należy wskazać, że w myśl art. 12 ust. 2 u.r.l.k.s. w postępowaniu w sprawie wyboru LSR, w tym w zakresie oceny LSR, zarząd województwa oraz komisja, przed którymi toczy się postępowanie: 1) stoją na straży praworządności; 2) są obowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć wniosek o wybór LSR i załączone do niego dokumenty oraz dowody przedstawione przez LGD w toku postępowania w sprawie oceny spełniania warunków dostępu i oceny LSR; 3) zapewniają równe traktowanie wszystkich LGD. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się więc do zbadania, czy dokonana ocena LSR nie narusza powyższych reguł, a w szczególności, czy argumentacja zaskarżonej uchwały nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny. Stosownie do § 11 ust. 2 i ust. 6 Regulaminu konkursu na wybór strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, ocenę LSR przeprowadza niezależnie co najmniej dwóch członków komisji, w tym jeden ekspert, a w przypadku rozbieżności w ocenach LSR pomiędzy członkami komisji o ostatecznej ocenie spełnienia danego kryterium decyduje się w sposób określony w regulaminie pracy komisji. Stosownie zaś do § 8 ust. 15 załącznika nr 2 do uchwały nr 1384/23 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 18 lipca 2023 r. w sprawie powołania Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność oraz przyjęcia Regulaminu jej działania, w przypadku rozbieżności w ocenie LSR dokonanej przez zespół oceniający Przewodnicy Komisji wyznacza, co najmniej jednego członka Komisji do weryfikacji oceny. Ocenę LSR skarżącej przeprowadzili więc najpierw członkowie Komisji A. B. i M. D.i (k. 969-973, k. 978-981 – 61,25 pkt, w tym za poszczególne kryteria odpowiednio: 2 pkt, 2 pkt, 2 pkt, 0 pkt, 0 pkt, 0 pkt, 2 pkt) oraz członkowie Komisji o statusie "ekspertów" A. Ż. i B. G. (k. 974-977, k. 965-968 – 79,25 pkt, w tym za poszczególne kryteria odpowiednio: 6 pkt, 3 pkt, 3 pkt, 3 pkt, 1 pkt, 0 pkt, 4 pkt), a następnie członek Komisji o statusie "eksperta" K. L. (k. 985-991 – 69,25 pkt, w tym za poszczególne kryteria odpowiednio: 2 pkt, 2 pkt, 2 pkt, 0 pkt, 0 pkt, 0 pkt, 4 pkt). Treść karty oceny tego ostatniego członka komisji stanowi verbatim et literatim uzasadnienie uchwały nr 26/2023 [...] z dnia 2 października 2023 r. w sprawie oceny [...] (k. 1007-1015), a także uzasadnienie zaskarżonej uchwały (k. 1063-1071). Identyczność uzasadnienia obu tych uchwał jest efektem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia i wynikającego stąd braku aktualizacji oceny LSR, o której mowa w art. 10 ust. 16 u.r.l.k.s. W ramach kryterium 1.3 (Wartość dodana podejścia LEADER w realizacji LSR) Komisja nie przyznała 4 z 6 możliwych do przyznania punktów. Komisja stanęła na stanowisku, że omawiane kryterium wymaga zawarcia w LSR precyzyjnego i wyczerpującego uzasadnienia w każdym z czterech elementów: 1) doboru zakresów wsparcia, 2) wyboru dostępnych źródeł finansowania, 3) przyjętego sposobu wdrażania LSR i 4) doboru dostępnych metod wdrażania operacji w ramach LSR. W ocenie Komisji w rozdziale V LSR (jedynym regulaminowym źródle danych) nie ma precyzyjnego i wyczerpującego uzasadnienia doboru zakresów zaproponowanych w strategii zakresów tematycznych, w ramach których wdrażane będą przedsięwzięcia. Co prawda z pisma z dnia 10 sierpnia 2023 r. (k. 29-30) wynika, iż przedmiotowe uzasadnienie zawarte zostało w podrozdziale V.2. (s. 68), jednakże zdaniem Komisji w tym miejscu odniesiono się tylko do zależności występujących pomiędzy poszczególnymi przedsięwzięciami i kwestii wyboru dostępnych źródeł finansowania. Skarżąca podniosła zaś, że dobór zakresów wsparcia wyraża się przede wszystkim we fragmencie: "Lokalna społeczność i wszyscy jej przedstawiciele mają możliwość wpływu na dobór zakresów wsparcia, zarówno podczas opracowania LSR (udział w konsultacjach), jak też poprzez wdrażanie różnorodnych przedsięwzięć w wybranych przez siebie obszarach. Najważniejszym znaczeniem zastosowania podejścia LEADER/RKLS jest to, że wywiera ono wpływ na stopniową, ale skuteczną zmianę postaw mieszkańców obszaru LGD, z postawy roszczeniowej na postawę włączania się do kierowania rozwojem lokalnym. Na początkowym etapie konsultacji uczestnicy łatwo definiowali słabe strony i potrzeby, wykazując oczekiwanie, że zostaną one załatwione przez innych, którymi będą »kierować«. W momencie definiowania mocnych stron i zasobów, dostrzegli, że mogą odegrać ważną rolę, szczególnie jako członkowie organizacji społecznych, a także zrozumieli, że ich działania będą skuteczne, jeżeli połączą siły w wielosektorowe partnerstwa. Zasadami przyjętymi na warsztatach z uczestnikami konsultacji było »nasze pomysły są własnością grupy« i »nie ma głupich pomysłów«, co w konsekwencji skutkowało zdefiniowaniem kilkudziesięciu przedsięwzięć, określeniem wielu możliwości działań w partnerstwie, dostrzeżeniem lokalnych zasobów. Uczestnicy konsultacji nabierali przekonania, że mogą się włączyć, że mają znaczny potencjał, co do którego wcześniej mieli wątpliwości lub go nie dostrzegali. Dalsze prace nad LSR zmierzały w istotnym stopniu w stronę zaplanowania przedsięwzięć wzmacniających postawę oddolnej inicjatywy, poszukiwania innowacji, budowania partnerstw na obszarze LGD. LSR będzie pełnić rolę katalizatora uruchamiającego na szerszą skalę procesy wzmacniające kompetencje, społecznego planowania, włączania się w rozwiązywanie problemów, analizowania postępów i budowania silnego społeczeństwa obywatelskiego". Zdaniem skarżącej fragment ten przemawia za tym, że dobór zakresów wsparcia opierał się w większości na pracach realizowanych podczas przeprowadzonych w ramach opracowania LSR konsultacji społecznych. To, jakie prace podczas konsultacji przełożyły się na zakres wsparcia, opisano w rozdziale III (str. 19-20, 20-29), co pokazuje cały proces od diagnoz i pomysłów podczas konsultacji po ostateczne wybranie zakresów wsparcia. W tym miejscu skarżąca przytoczyła fragment III rozdziału LSR: "Zdecydowano się na podjęcie interwencji w obrębie obszarów tematycznych i proponowanych działań: 1. Rozwój zielonej gospodarki poprzez wzrost świadomości społecznej - działania z zakresu rozwoju OZE, ochrony środowiska, zapobieganiu i adaptacjom do zmian klimatu, zwiększania świadomości społecznej związanej z obecnym stanem środowiska oraz możliwościami wdrażania »zielonych« rozwiązań, itp.; 7. Włączenie osób z grup w niekorzystnej sytuacji lub wykluczonych - działania o charakterze społecznym, z zakresu włączenia osób z niepełnosprawnościami, seniorów, rozwoju usług opiekuńczych nad dziećmi i osobami starszymi, zwiększenia dostępności wysokiej jakości usług edukacji, kultury i sportu, itp.; 9. Wyrównywanie szans rozwojowych i dywersyfikacja zatrudnienia - działania między innymi z zakresu zwiększenia aktywności społecznej, w tym uczestnictwa w kulturze, wzmocnienia procesów gospodarczych i społecznych, specyficznych dla obszaru LGD, rozwoju oferty kulturalnej, edukacyjnej, społecznej dla różnych grup mieszkańców, promocji rozwoju gospodarstw rolnych świadczących usługi edukacyjne, opiekuńcze, agroturystykę, wspierania skracania łańcucha dostaw, promowanie i przekazywanie tradycji poszczególnych grup obszaru LGD, realizowanie operacji partnerskich, itp. Z tego względu, w analizie potrzeb rozwojowych i potencjału skupiono się na diagnozie stanu obecnego i potrzeb w zakresie ochrony środowiska, sfery demograficznej i społecznej oraz gospodarce obszaru w ww. zakresach". Zdaniem skarżącej fragment ten świadczy o tym, że dobór zakresów wsparcia jest dokładnie opisany w rozdziale III, natomiast we wskazanym w wyjaśnieniach podrozdziale V.3 jest odniesienie się do konsultacji społecznych. Według skarżącej, LSR jest dokumentem spójnym, a jego poszczególne części nie mogą być oceniane osobno; skoro z podrozdziału V.3 wynika, że zakres wsparcia został wypracowany podczas konsultacji społecznych, to automatycznie uwzględnić należy wnioski z konsultacji. Sąd, jakkolwiek generalnie zgadza się z tym, że poszczególne rozdziały LSR powinny składać się na jedną całość, nie może zignorować jednoznacznego sposobu określenia regulaminowego źródła danych dla omawianego kryterium. Zestawienie go z innymi kryteriami pozwala twierdzić, że wszędzie tam, gdzie zamierzano dopuścić więcej niż jedno źródło danych, tam właśnie w ten sposób postąpiono. Na podobny zabieg nie zdecydowano się jednak w przypadku omawianego kryterium. Przyjęcie argumentacji skarżącej pociągałoby za sobą akceptację obchodzenia Regulaminu konkursu przez możliwość zamieszczania w poszczególnych rozdziałach LSR wewnętrznych odesłań do innych rozdziałów LSR. Dopuszczenie takiej możliwości niweczyłoby przewidziane kryteria wyboru LSR. Powyższe względy nie pozwalają na wzięcie pod uwagę przytoczonego w skardze rozdziału III LSR, który nie stanowi regulaminowego źródła danych dla omawianego kryterium. W ramach kryterium 1.7 (Aktywizacja ludzi młodych) Komisja przyznała 2 z 3 możliwych do przyznania punktów, stwierdziwszy że w statucie nie ma postanowień dotyczących włączenia w skład zarządu ludzi młodych, a z wnioskiem nie przedłożono innych dokumentów wewnętrznych (np. regulaminów), oświadczenia dot. wieku lub kserokopii dowodu osobistego, które potwierdzałyby spełnienie kryterium. Jednocześnie Komisja dostrzegła, że zgodnie z informacją zawartą w załączonym wniosku o zmianę danych podmiotu w KRS, do zarządu w dniu 29 maja 2023 r. wybrano M. R. (PESEL: [...]). Skarżąca podniosła zaś, że nie można twierdzić, iż w zarządzie nie zasiada osoba w wieku poniżej 25 lat, skoro wynika to z podanego w uzasadnieniu numeru PESEL i dokumentów wewnętrznych stowarzyszenia. Sąd zauważa, że dwóch członków Komisji przyznało w omawianym kryterium maksymalną liczbę punktów, jednakże wniosek o zmianę danych podmiotu w KRS (k. 413, k. 428-429) nie wydaje się być "innym dokumentem wewnętrznym", który jest przewidziany jako regulaminowe źródło danych. Z uchwały o wyborze zarządu (k. 536) czy oświadczenia obejmującego zgodę na powołanie oraz adresy doręczeń (k. 544) wiek ww. osoby natomiast nie wynika. Gdyby zaś nawet próbować - z powołaniem się na niemożność zasłaniania się nieznajomością treści wpisu w jawnym Krajowym Rejestrze Sądowym - przełamać rządzącą postępowaniem konkursowym zasadę, w myśl której ubiegający się o wybranie LSR koncentruje dokumentację w taki sposób, aby sama ta dokumentacja w sobie pozwalała Komisji na skonfrontowanie LSR z kryteriami wyboru LSR, to ewentualny jeden dodatkowy punkt nie mógłby wpłynąć na kierunek sądowego rozstrzygnięcia. W ramach kryterium 1.8 (Aktywizacja seniorów) Komisja przyznała 2 z 3 możliwych do przyznania punktów, stwierdziwszy że w statucie nie ma postanowień dotyczących włączenia w skład zarządu osób, które ukończyły 60. rok życia, a z wnioskiem nie przedłożono innych dokumentów wewnętrznych (np. regulaminów), oświadczenia dot. wieku lub kserokopii dowodu osobistego, które potwierdzałyby spełnienie kryterium. Skarżąca podniosła zaś, że wiek członków zarządu potwierdzają dokumenty wewnętrzne zawierające numery PESEL. Sąd zauważa, że dwóch członków Komisji przyznało w omawianym kryterium maksymalną liczbę punktów, podając przy tym, że "[...] na to potwierdzenie znajdujemy informacje w KRS, gdzie w składzie Zarządu możemy znaleźć [...] J. L. (ur. 24.02.1956 r.), [...] R. L. (ur. 13.03.1959 r.), [...] J. M. (ur. 23.01.1957 r.) oraz [...] M. B. (ur. 12.03.1962 r.) [...]", oraz że "[...] rzeczywiście przedstawiciel seniorów jest w Zarządzie, tj. J. L. - Prezes Zarządu - na podstawie KRS stan na dzień 30.08.2023 r.". Z powyższego wynika, że pierwszy z członków Komisji odwołał się do danych nieprzedłożonych przez skarżącą i nieaktualnych (wpisy R. L. i M. B. zostały wykreślone w 2016 i 2018 r.), zaś drugi z członków Komisji odwołał się do zewnętrznego źródła, które nie było przedłożone przez skarżącą (o czym świadczy sformułowanie "stan na dzień 30.08.2023 r."). Choć niewątpliwie przy wniosku skarżącej nie było oświadczenia lub kserokopii dowodu osobistego, to trzeba zauważyć, że w odpowiedzi na pismo Komisji skarżąca przedłożyła Informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z KRS (k. 609, k. 620, k. 726), z której wynika, że J. L. (Prezes Zarządu) urodził się w 1956 r. Niezależnie od tego, czy Sąd podziela pogląd Komisji o konieczności posługiwania się w tym zakresie oświadczeniem lub kserokopią dowodu osobistego – por. pismo z dnia 2 czerwca 2023 r., znak: WPR.wao.510.63.2023, w którym Minister stwierdził, że "w związku z docierającymi [...] sugestiami dotyczącymi potwierdzenia wieku bądź płci na podstawie kopii dowodu osobistego, po przeprowadzeniu dogłębnej analizy zagadnienia, MRiRW stoi na stanowisku, że wystarczającym dokumentem potwierdzającym wiek lub płeć może być oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń" – ewentualny jeden dodatkowy punkt nie mógłby wpłynąć na kierunek sądowego rozstrzygnięcia. W ramach kryterium 1.10 (Wsparcie grup osób w niekorzystnej sytuacji) Komisja Komisja przyznała 0 z 3 możliwych do przyznania punktów. Komisja stwierdziła, że grupy osób w niekorzystnej sytuacji nie zostały jasno określone w LSR, a załącznik B do wniosku zawiera odniesienie do różnych społeczności odbiegających znacząco od grup określonych w ramach katalogu PS WPR (kobiety, osoby z niepełnosprawnościami i ich opiekunowie, osoby poszukujące zatrudnienia, w tym mieszkańcy osiedli po-PGR, migranci). Nadto Komisja przytoczyła treść pisma MRiRW z dnia 28 kwietnia 2023 r. (znak: WPR.wao.510.158.2022): 'Wymienione grupy osób w niekorzystnej sytuacji to zamknięty katalog. Oznacza to, że LGD w zakresie Planu Strategicznego dla WPR nie mogą definiować innych grup". Komisja wskazała, że w LSR nie posłużono się jednolitą i czytelną nomenklaturą: na stronie 22 LSR: "osób będących w niekorzystnej sytuacji, zagrożonych różnymi formami wykluczenia oraz doświadczających wykluczenia", na stronach 57-62 LSR: "grupy, które będą adresatami przedsięwzięć", "grupy docelowe" lub "grupy kluczowe". Komisja zwróciła uwagę na rozbieżność między załącznikiem B do wniosku – 1. Ludzie młodzi (do 25 roku życia), 2. Seniorzy, 3. Rodziny opiekujące się seniorami i ich opiekunowie nieinstytucjonalni, 4. Osoby z niepełnosprawnościami i niesamodzielne, 5. Rodziny opiekujące osobami z niepełnosprawnościami i niesamodzielnymi i ich opiekunowie instytucjonalni, 6. Migranci wojenni, 7. Kobiety – a LSR, gdzie czytamy: "osoby starsze (...), osoby z niepełnosprawnościami (...), młode matki i ojcowie oczekujący powrotu na rynek pracy po urodzeniu dzieci (...), rodziny (członkowie rodzin) samodzielnie opiekujące się seniorami niesamodzielnymi oraz osobami z niepełnosprawnościami (...), uchodźcy wojenni (...), osoby cierpiące na choroby cywilizacyjne" (str. 23) lub "seniorów i ich rodzin, osób z niepełnosprawnościami i ich rodzin, ludzi młodych, migrantów, kobiet" (str. 74). W LSR są też odniesienia do innych grup wymienionych w podrozdziale IV.2 LSR. Powyższe utrudnia identyfikację zdefiniowanych grup w niekorzystnej sytuacji. Mnogość przywołanych terminów nie pozwala także na jednoznaczne ocenienie, które przedsięwzięcia będą dedykowane danym grupom. Jedynie grupa kobiet wpisuje się w katalog grup osób w niekorzystnej sytuacji przyjęty w PS WPR. Z uwagi jednak na liczne rozbieżności oraz konieczność zagwarantowania wsparcia w LSR dla przedstawicieli wszystkich grup w niekorzystnej sytuacji (które powinny być zgodne z katalogiem) Komisja uznała, że przyznanie punktów nie jest możliwe. Skarżąca podniosła z kolei, że podrozdział IV.2 (Określenie grup docelowych szczególnie istotnych z punktu widzenia realizacji LSR) dotyczy nie tylko grup osób w niekorzystnej sytuacji, niemniej jednak wskazano w nim: "Osoby z niepełnosprawnościami i niesamodzielne", "Rodziny opiekujące osobami z niepełnosprawnościami i niesamodzielnymi i ich opiekunowie nieinstytucjonalni", "Migranci wojenni", "Kobiety". Różne nazewnictwo w różnych częściach LSR wynika z postanowień Regulaminu konkursu oraz załączników nr 3 i nr 5, które potwierdzają, że wśród grup znajdują się również grupy osób w niekorzystnej sytuacji. W ocenie skarżącej niejasności w nazewnictwie nie powinny skutkować zignorowaniem celu 2 (str. 72 oraz wszystkie pozostałe części LSR wraz z załącznikami, które odnoszą się bezpośrednio do celów i przedsięwzięć). Z przedsięwzięć tych wynika, że wspierane będą: 1) osoby z niepełnosprawnością i ich opiekunowie, 2) kobiety i 3) migranci. LSR obejmuje więc konkretne działania na rzecz zdefiniowanych grup osób w niekorzystnej sytuacji. Skarżąca wskazała też, że zaplanowała racjonalny i adekwatny sposób animacji, komunikacji i informowania lokalnej społeczności o możliwości udziału w działaniach na rzecz grup osób w niekorzystnej sytuacji lub o możliwości korzystania z efektów tych działań (Plan komunikacji z lokalną społecznością). Sąd dostrzegł, że załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu określa strukturę i wymagania dotyczące LSR, a w rozdziale IV ("Analiza potrzeb i potencjału LSR") stanowiącym jedno ze źródeł danych w omawianym kryterium, powinno znaleźć się "określenie grup docelowych szczególnie istotnych z punktu widzenia realizacji LSR, w tym grup w niekorzystnej sytuacji, w szczególności w przypadku gdy LGD przewiduje dedykowane wsparcie dla tych grup, oraz problemów odnoszących się do tych grup wraz z ich uzasadnieniem". Nie może to jednak – zwłaszcza w świetle konkursowego charakteru postępowania i szczególnej regulacji ciężaru dowodu (art. 6 i art. 12 ust. 4 u.r.l.k.s.) – usprawiedliwiać redakcji LSR w sposób niejednoznaczny, zwłaszcza gdy sporna LSR ma charakter wielofunduszowy (EFRROW, EFRR, EFS+), a doprecyzowanie omawianego kryterium zastrzega szczególne rozumienie pojęcia "osób w niekorzystnej sytuacji" dla jednego z tych funduszy (EFRROW). Podkreślić trzeba, że, jak to wynika z podrozdziału VI.2 LSR, wszystkie przedsięwzięcia (od P.2.1.1 do P.2.1.8) w ramach celu C.2 (Zapobieganie wykluczeniu osób z grup w niekorzystnej sytuacji oraz promowanie różnorodnych form włączenia społecznego i aktywizacji mieszkańców) mają być finansowane z EFRROW. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. (k. 45) skarżąca przyznała: "W załączniku B ujęto grupy osób w niekorzystnej sytuacji: osoby z niepełnosprawnościami, kobiety, migrantów. Natomiast pozostałe grupy osób zostały omyłkowo umieszczone w załączniku spośród grup osób istotnych z punktu widzenia realizacji LSR". Należy podkreślić, że ocena tego, czy LSR zawiera konkretne działania na rzecz grup osób w niekorzystnej sytuacji, musi odnosić się do zdefiniowanych (a nie jakichkolwiek) grup osób w niekorzystnej sytuacji. Gdyby jednak nawet ocenić rzecz przychylniej (jak uczyniło to dwóch członków Komisji), tak aby kontrfaktycznie nie zaprzeczać temu, że LSR jakieś konkretne działania na rzecz grup osób w niekorzystnej sytuacji zawiera, to samo w sobie nie dawałoby to podstaw do uwzględnienia skargi. Przyznanie maksymalnej liczby punktów nie byłoby możliwe, albowiem w źródłach weryfikacji przedmiotowego kryterium brak załącznika nr 2 Plan komunikacji LGD, na który powołuje się skarżąca, zaś LSR nie wypełnia założenia omawianego kryterium, którym jest informowanie całości (lokalnej społeczności) o działaniach na rzecz części tej całości (grup osób w niekorzystnej sytuacji). W ramach kryterium 1.11 (Wsparcie pozarolniczych funkcji gospodarstw rolnych) Komisja przyznała 0 z 2 możliwych do przyznania punktów. W omawianym kryterium badaniu podlega to, czy w LSR przewidziano wsparcie rolników prowadzących działalność rolniczą w małych gospodarstwach (i ich rodzin) w zakresie: agroturystyki, zagród edukacyjnych, gospodarstw opiekuńczych lub wsparcie rolników w zakresie krótkich łańcuchów żywnościowych. Jak wynika z doprecyzowania kryterium: "Wsparcie rolników i ich rodzin musi być uzasadnione tzn. wynikać z analizy ludności zamieszkującej obszar objęty LSR. Odpowiednie informacje muszą być widoczne nie tylko w opisie przedsięwzięć, ale i w planie finansowym, planie działania i wskaźnikach". Komisja stwierdziła, że w LSR przewidziano dwa przedsięwzięcia, które pośrednio mogą łączyć się ze wsparciem rolników oraz ich rodzin. Po pierwsze, P. 3.1.3 (Wspieranie skrócenia łańcuchów żywnościowych poprzez organizację punktu sprzedaży bezpośredniej). Zgodnie z opisem zawartym w rozdziale VI LSR w ramach operacji planuje się "zakup mobilnych punktów sprzedaży, np. typu foodtruck lub namiotu oraz wyposażenia stoisk, wypożyczanie sprzętu dla wytwórców produktów lokalnych i regionalnych, rolników i przedsiębiorców branży spożywczej do prowadzenia sprzedaży bezpośredniej, połączonej z promocją działań LGD, w tym dotyczących ekologii, w szczególności podczas imprez organizowanych na terenie LGD. Celem przedsięwzięcia jest ułatwianie organizacji sprzedaży bezpośredniej dla wytwórców produktów lokalnych, w tym głównie spożywczych. Działania dodatkowe: opracowanie regulaminu wypożyczenia i użytkowania ("użytkowanie" oznacza wykorzystywanie foodtrucka/namiotu/stoiska przez LGD do działań własnych, takich jak promocje, udział w wydarzeniach zewnętrznych itp.), prowadzenie dokumentacji użytkowania, serwisowanie, ubezpieczenia" (str. 80). Jednocześnie w strategii odniesiono się do sposobu realizacji przedsięwzięcia - operacja własna, a tymczasem operacje własne mogą być realizowane jedynie przez LGD, co wyklucza rolników z możliwości ubiegania się o wsparcie. Po drugie, P.3.12 (Promowanie i zachęcanie do rozwijania pozarolniczych funkcji gospodarstw rolnych). Zgodnie z opisem "celem operacji jest zapoznanie rolników z możliwościami i korzyściami z poszerzania funkcji gospodarstw o agroturystykę, zagrody edukacyjne, gospodarstwa opiekuńcze. Formą realizacji przedsięwzięcia będą warsztaty, szkolenia, wsparcie eksperckie i wyjazdy studyjne" (str. 82). Do przedsięwzięcia przypisano wskaźnik produktu: liczba warsztatów/szkoleń/wyjazdów studyjnych. Przedsięwzięcie dotyczy zatem jedynie promocji i zachęcania do rozwijania pozarolniczych funkcji gospodarstw rolnych, a nie wsparcia pozarolniczych funkcji gospodarstw rolnych (możliwości pozyskania dofinansowania na taką działalność). Skarżąca podnosi zaś, że w piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. (k. 42) wyjaśniła, że ostatecznymi beneficjentami przedsięwzięcia P.3.1.3 będą lokalni producenci rolni i to ich udział będzie warunkiem osiągnięcia wskaźnika. Jej zdaniem będzie istniała możliwość bezpośredniego wsparcia rolników w ramach konkursu – skarżąca będzie realizowała operacje własne samodzielnie w przypadku, gdy żaden z podmiotów nie zgłosi się w trakcie postępowania. Natomiast w każdym przypadku LGD będzie musiała koordynować przedsięwzięcia tego typu z uwagi na ich cechy i założenia (np. prowadzić ewidencję rolników wykorzystujących punkty sprzedaży bezpośredniej, gromadzić deklaracje osób korzystających ze zorganizowanych punktów sprzedaży itp.). W tym zakresie Sąd za przekonujące uznał uzasadnienie uchwały i przytoczoną wyżej odpowiedź na skargę, zgodnie z którą "argumenty podane w skardze wskazują na niezrozumienie idei i specyfiki projektów dot. krótkich łańcuchów żywnościowych, które są odrębnym typem operacji i nie mogą być realizowane w formie operacji własnych LGD". W ramach kryterium 2.2 (Doświadczenie w realizacji projektów w partnerstwie, tj. operacji realizowanych przez co najmniej 2 podmioty oraz obejmujących realizację wspólnego przedsięwzięcia) Komisja przyznała 0 z 3 możliwych do przyznania punktów. Komisja stwierdziła, że do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające realizację 3 projektów partnerskich: XX Konkurs Szopek Tradycyjnych i Krakowskich (k. 200-236), XXI Konkurs Szopek Tradycyjnych i Krakowskich (k. 237-284) i "Sztuka carvingu – warsztaty dekorowania potraw" (k. 285-335), przy czym w dwóch pierwszych przypadkach dokumenty potwierdzają jedynie realizację na zlecenie Zleceniodawcy (wykreślenie § 4 dot angażowania w realizację podmioty inne niż Zleceniobiorca), a w ostatnim przypadku sprawozdanie końcowe z realizacji projektu potwierdza udział partnera KGW W. (wniesienie wkładu własnego: udostępnienie sali). Skarżąca podnosi zaś pominięcie – wskazanego w poz. 5 załącznika C do wniosku – projektu "Montaż instalacji OZE na obszarze LGD [...]". W ocenie Sądu sposób wypełnienia załącznika świadczy o tym, że projekt ten wskazano jedynie na potrzeby innego kryterium (2.1 Doświadczenie w pozyskiwaniu środków), które podlega odrębnej ocenie. Tymczasem w ramach omawianego kryterium 1 pkt przyznaje się dopiero w przypadku 2 projektów. Należy podkreślić, że żaden z członków Komisji przeprowadzających ocenę LSR nie przyznał punktów w tym kryterium. W ramach kryterium 3 (Reprezentatywność składu organu decyzyjnego LGD) Komisja nie przyznała 2 z 6 pkt, stwierdziwszy, że w składzie organu decyzyjnego nie ma przedstawicieli zdiagnozowanych na obszarze objętym LSR grup interesów innych niż "przedstawiciel ludzi młodych lub seniorów", "przedstawiciel KGW lub OSP" i "sołtys". Skarżąca podnosi zaś, że: (i) w składzie znajdują się przedstawiciele grup interesów zdiagnozowanych na obszarze objętym LSR (zgodnie z podrozdziałem IV.2.), tj. przedsiębiorcy (poz. 1 i 13 w załączniku A) i członkowie organizacji pozarządowych innych niż OSP i KGW (poz. 8 w załączniku A); (ii) "przedstawicieli grup interesów" nie można utożsamiać z "przedstawicielami grup osób w niekorzystnej sytuacji", choć grupy osób w niekorzystnej sytuacji mogą należeć do grup interesów. Sąd w tym zakresie podziela ocenę Komisji i podkreśla, że źródłem danych dla tego kryterium jest "Załącznik do wniosku o wybór. Dane wszystkich członków organu decyzyjnego wnioskodawcy", czyli "Załącznik A do formularza wniosku", a w nim kluczowa jest kolumna nr 5, w której nie wymieniono innych grup interesu niż sektorowe grupy interesu wskazane w kolumnie nr 4. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.