III SA/Kr 265/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 grudnia 2022 r., nr SKO.PS/4110/776/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z 7 listopada 2022 r., znak: MOPS-71-3-1-939/2022 Burmistrz N. odmówił W. B. (dalej: skarżąca) przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dodatek węglowy nie może zostać przyznany z uwagi na to, że skarżąca złożyła kolejną deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania 29 sierpnia 2022 r., zatem po ustawowym terminie wyznaczonym do dnia 11 sierpnia 2002 r., stosowanie do art. 2 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 141). Jednocześnie z deklaracji tej nie wynikało, aby dotyczyła ona źródła ciepła (spalania) uruchomionego po 1 lipca 2021 r. W odwołaniu skarżąca podniosła od 30 listopada 2018 r. do chwili obecnej jedynym źródłem ogrzewania budynku mieszkalnego, w którym gospodaruje jest piec, a ekogorszek jedynym opałem jaki stosuje. Piec zakupiła w ramach programu pomocy realizowanej na terenie Gminy, w którym jednym z wymogów było usunięcie starego pieca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 19 grudnia 2022 r., znak: SKO.PS/4110/776/2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium, podobnie jak organ I instancji, wskazało, że zgodnie z danymi widniejącymi w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) skarżąca w deklaracji z 9 marca 2022 r. dotyczącej źródeł ciepła i spalania paliw zgłosiła kocioł na paliwo stałe z funkcją c.o. i c.w.u., a jako stosowane paliwo - "inny rodzaj biomasy". W kolejnej deklaracji, tj. złożonej 29 sierpnia 2022 r. skarżąca wskazała kocioł na paliwo stałe jako źródło c.o. i c.w.u. oraz ogrzewanie elektryczne jako źródło c.w.u., a jako stosowane paliwo – węgiel i paliwa węglopochodne. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uwzględnił stan wynikający z CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r., a wszelkie oświadczenia oraz korekty zgłoszonej po tej dacie nie mogły być uwzględniane w toku postępowania o przyznanie dodatku węglowego. Skoro zatem w deklaracji aktualnej na dzień 11 sierpnia 2022 r. zgłoszono na paliowe stałe jako główne źródło ogrzewania, jednak stosowanym paliwem nie był węgiel, dodatek węglowy nie może zostać przyznany. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że od 2018 r. jest związana pięcioletnią umową i nie posiada innego źródła ogrzewania niż ujęty w deklaracji kocioł. Co więcej w kotle tym, czego nie wziął pod uwagę organ, nie da się palić niczym innym jak tylko ekogroszkiem. Wyjaśniła też, że nieświadomie, nie mając wiedzy w tym temacie, podała w pierwszej deklaracji, że stosuje do ogrzewania ""nny rodzaj paliwa". Skarżąca zaznaczyła, że jest trudnej sytuacji materialnej i życiowej. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga została uwzględniona ponieważ organ, wbrew obowiązującym przepisom, jako podstawę faktyczną odmowy przyznania dodatku węglowego powołał wyłącznie pierwotną deklarację w CEEB stosowanych przez skarżącą źródeł ciepła. Nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu ustalenia jakie źródła ciepła skarżąca faktycznie stosowała. Poniżej przedstawione rozważania prawne stanowią powtórzenie argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowanej w analogicznej sprawie co do stanu faktycznego i prawnego (wyrok WSA w Krakowie z 30 maja 2023 r., III SA/Kr 196/23). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) dalej powoływanej jako: "u.d.w.", a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Poza sporem pozostaje, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, w którym spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Ustalenie zatem w toku sprawy, że w budynku zainstalowany jest kocił na paliwo stałe, którym jest inny rodzaj biomasy istotnie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Co jednak istotne wskazana okoliczność nie została jednoznacznie ustalona w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Organy uznały bowiem, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 3 u.d.w. paliwo stałe, które spalane jest w głównym źródle ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego. Sąd podkreśla, że skarżąca przedłożyła w toku postępowania dokumenty, z których wynikało, że zainstalowała w domu piec węglowy (eko-groszek) i to na dodatek w ramach realizacji unijnego programu dotyczącego obniżenia niskiej emisji na terenie Gminy N. Organy ustaliły zatem w sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 u.d.w. dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022 r. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżąca będąc świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazała, że ogrzewa gospodarstwo domowe kotłem na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w., poczynione przez organy ustalenie należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącej. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącej, a treścią ujawnioną pierwotnie w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego paliwa, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącej, szczególnie, że skarżąca w dniu 29 sierpnia 2022 r. dokonała korekty ww. deklaracji wskazując węgiel i paliwa pochodne jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa stałego. Ponadto zarówno na etapie odwołania oraz wraz ze skargą skarżąca przedłożyła dokumentację poświadczającą faktyczne zainstalowanie w zajmowanym budynku pieca na paliwo określone w art. 2 ust. 3 u.d.w. Wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.d.w. W ocenie Sądu powyższe jednoznacznie ilustruje, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Organ zajął bowiem stanowisko, że wskazana w powołanym przepisie data, to jest 11 sierpnia 2022 r., stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji paliwa stosowanego w źródle ogrzewania danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jaki rodzaj paliwa figurował w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Dokonana przez organ wykładnia wskazanego przepisu jest błędna. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w., w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, przede wszystkim nie wynikają przyjęte przez organ wnioski, to jest powiązanie go z art. 2 ust. 15 u.d.w. w ten sposób, iż przyjęto, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania paliwa stosowanego w głównym źródle ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie jakiego rodzaju paliwo figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było lub mogło być ogrzewane przez inny rodzaj paliwa niż to wskazano w ewidencji. W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca" doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest do dodania po art. 2 ustępie 15 u.d.w. do treści tej ustawy ustępów 15a-15e. Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (decyzja z 7 listopada 2022 r.) Jednocześnie na mocy przepisu o charakterze przejściowym (art. 52 ustawy zmieniającej) doprecyzowano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Natomiast regulacje zawarte w art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w. zostały wprowadzone z dniem 3 listopada 2022 r. na mocy ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), której art. 31 ust. 1 stanowi, iż do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie u.d.w., należy stosować przepisy w nowym brzmieniu. Zatem wszystkie regulacje zawarte w art. 2 ust. 15a – 15g obowiązywały w dacie orzekania przez organ I i II instancji. Całokształt powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że zmierzają one do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, nakazując organom gminy wnikliwe zbadanie sytuacji faktycznej, w tym w zakresie źródeł ciepła rodzaju stosowanych paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale także tych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. Przepisy u.d.w. zobowiązują bowiem organ do ustalenia, np. w drodze wywiadu środowiskowego, rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminnym jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 marca 2023 r., IV SA/Po 112/23). Mając na uwadze powyższe nowelizacje, stwierdzić więc trzeba, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o przyznanie dodatku węglowego złożonym 29 sierpnia 2022 r. było już wszczęte, lecz jeszcze nie zakończone zarówno w dniu 7 listopada 2022 r. (I instancja) jak i w dniu 19 grudnia 2022 r. (II instancja). Zatem organy rozpoznając wniosek skarżącej po wskazanych miały obowiązek respektować treść art. 2 ust. 15a – 15e oraz ust. 15f i 15g ustawy u.d.w. Zgodnie z art. 15a ustawy u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Już z treści wskazanego przepisu wynika więc, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie rodzaju paliwa stosowanego w źródle ciepła w gospodarstwie domowym skarżącej jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.); dalej powoływanej jako "k.p.a.". Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postepowania tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji zostało bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji może różnić się od stanu rzeczywistego. Dostrzec też należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organy poinformowały wcześniej stronę stosownie do obowiązku wynikającego z art. 79a ustawy k.p.a. o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony poprzez wskazanie przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane. Wprowadzone nowelizacją przepisy art. 2 ust. 15b-15e i 15g ustawy u.d.w. w ocenie Sądu potwierdzają, że stanowisko organu zasadzające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. - nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wymienione wyżej przepisy przewidują bowiem możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia lub zweryfikowania okoliczności istotnych dla przyznania dodatku węglowego. W świetle powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Sąd uznał za nieuprawniony pogląd, jakoby żaden przepis ustawy nie dawał organom uprawnień do badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Przeciwnie, ustalenie powyższego stanowiło obowiązek organu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 15, ust. 15a-15e i ust. 15g u.d.w. oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, a zatem zadaniem organów będzie jednoznaczne ustalenie rodzaju paliwa w źródle ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej, na podstawie już posiadanych informacji i dokumentów oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, bądź innych niezbędnych dowodów. Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 15 u.d.w. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.