III SA/Kr 266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Rektora [ ] z dnia 14 grudnia 2016 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Skarżący M. D., student II roku studiów pierwszego stopnia na kierunku [...] na Wydziale [...] Uniwersytetu w dniu 22 listopada 2016 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej w formie stypendium socjalnego. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Dziekan Wydziału [...] decyzją z [...] 2016 r. znak:[...], na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 z późn. zm.) – dalej k.p.a., art. 173 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 179 i 184 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012, poz. 572 ze zm.) – dalej u.p.s.w. oraz w zw. z § 28-29 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Rektora nr [...] dnia 19 września 2016 r., odmówił M. D. (dalej: skarżącemu) przyznania stypendium socjalnego na rok akademicki 2016/2017. Organ uzasadnił decyzję przekroczeniem ustalonego progu dochodowego. W odwołaniu skarżący podniósł, że dochód z gospodarstwa rolnego został całkowicie utracony w 2016 r. ze względu na oddanie części gospodarstwa w dzierżawę oraz przekazanie aktem darowizny pozostałego gospodarstwa w celu uzyskania świadczeń emerytalnych z KRUS przez jego rodziców. Dlatego wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku oraz nieuwzględnianie dochodu z gospodarstwa. Rektor Uniwersytetu decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 1-2 k.p.a. w związku z art. 173 ust. 1 pkt 1, art. 175 ust. 1 i 3, art. 179 oraz art. 207 u.p.s.w. oraz § 28 i § 39 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu wprowadzonego w życie Zarządzeniem Rektora UR Nr [...] z dnia 19 września 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał na treść art. 179 ust. 1 u.p.s.w. i podkreślił, że na podstawie tego właśnie przepisu dochód obliczany jest na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem postanowień art. 179 ust. 4 i 5 u.p.s.w. Kolejno podkreślił, że skarżący, zgodnie z art. 179 ust. 6 u.p.s.w. w skład rodziny wliczył 4 osoby (wskazane we wniosku). Organ wskazał, że aby obliczyć dochód w rodzinie studenta brane są pod uwagę cztery główne kategorie dochodów osób wchodzących w skład rodziny, przy czym są one takie same jak w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Pierwszą z nich są przychody opodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, czyli głównie wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, pracy na umowach cywilnoprawnych, a także emerytury i renty. Druga grupa dochodów to te osiągane z działalności gospodarczej, które są rozliczane na podstawie zryczałtowanego podatku dochodowego. Do trzeciego rozdziału dochodów należą te, które w ogóle nie są opodatkowane i są wymienione w przepisach. Ostatnia czwarta grupa dochodów dotyczy osób prowadzących gospodarstwo rolne, przy czym w ich przypadku jest on ustalany w oparciu o kwotę osiąganą z 1 ha przeliczeniowego, ogłaszaną przez GUS. Wszystkie dochody z czterech grup sumuje się i liczy się z roku kalendarzowego poprzedzającego rok akademicki, w którym student wnioskuje o przyznanie stypendium socjalnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 8 tej ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617). Zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2016 r. przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2015 r. wynosił 1975 zł (jest to dochód roczny). Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 8a ww. ustawy ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1. oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2. gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3. gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wskazano, że dochód z gospodarstwa rolnego wyliczony jest na podstawie roku 2015, kiedy gospodarstwo rolne było w posiadaniu rodziny studenta, a zatem zmiany w wielkości gospodarstwa rolnego oraz zakończenie działalności rolniczej w związku z uzyskaniem emerytury rolniczej, jakie miały miejsce w 2016 r. będą brane pod uwagę w następnym roku akademickim, czyli 2017/2018, kiedy to rok 2016 będzie podstawą do wyliczenia dochodu. Organ odwoławczy wskazał, że dochód przypadający na osobę w rodzinie studenta wyniósł 1087,4 zł., a próg dochodowy uprawniający do przyznania przedmiotowego stypendium ustalony został na poziomie 850,00 zł netto miesięcznie na jedną osobę. Ponieważ przedstawione przez skarżącego dowody w sprawie wykazują, że faktyczny dochód na jedną osobę rodzinie wynosi 1087,4 zł i przekracza ww. próg dochodowy, wobec tego organ stwierdził, że student nie spełnia kryteriów warunkujących otrzymanie stypendium socjalnego. W skardze do WSA w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 179 ust. 1, 4 i 5 u.p.s.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że nastąpiła utrata dochodu z tytułu prowadzonego przez rodziców gospodarstwa rolnego ze względu na oddanie części gospodarstwa w dzierżawę oraz przekazania aktem darowizny pozostałego gospodarstwa w celu uzyskania świadczeń emerytalnych z KRUS, - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności: a) nieuwzględnienie, że nastąpiła utrata dochodu z tytułu prowadzonego przez rodziców gospodarstwa ze względu na oddanie części gospodarstwa w dzierżawę oraz przekazania aktem darowizny pozostałego gospodarstwa w celu uzyskania świadczeń emerytalnych z KRUS przez rodziców; b) niezaktualizowanie wyliczeń opartych na 2015 r. z uwagi na utratę dochodu. - art. 7 w zw. z art. 9, 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w konsekwencji czego postępowanie przed organem odwoławczym i organem I instancji było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego : a) nie dokonano aktualizacji wyliczeń opartych na roku 2015 z uwagi na fakt utraty dochodu; b) nie uwzględniono, że nastąpiła utrata dochodu z tytułu prowadzonego przez rodziców gospodarstwa ze względu na oddanie części gospodarstwa w dzierżawę oraz przekazania aktem darowizny pozostałego gospodarstwa w celu uzyskania świadczeń emerytalnych z KRUS, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnień, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 718) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodu zasadności zarzutu skargi dotyczącego uwzględnienia dochodu z gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego. Z urzędu Sąd stwierdził niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, których brak nie pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy wyraźnie podkreślić to, że zgodnie z art. 7 ustawFy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ), zwanej dalej "K.p.a." w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Pominięcie zatem, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, czy jego oceny skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma dokładne ustalenie wszystkich dochodów rodziny skarżącego, co pozwoli na wyliczenie dochodu na osobę oraz porównanie jej z kryterium dochodowym ustalonym przez rektora uczelni w porozumieniu z uczelnianą radą samorządu studentów. Dokonanie jednak kontroli przez Sąd w zakresie ustalenia dochodów rodziny skarżącego, a następnie dochodu przypadającego średnio na członka rodziny okazało się niemożliwe. Ani bowiem organ I instancji, ani organ II instancji nie wskazał, jakie dochody zostały uwzględnione, dlaczego i za jakie okresy czasu. Powołanie się na przepisy prawa, które miały w sprawie zastosowanie, nie zwalnia od konieczności faktycznego uzasadnienia decyzji. Organy przyjęły, że dochód na członka rodziny skarżącego wynosi "1087,4 zł", ale w żaden sposób nie podały, jak go obliczyły. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej, tym bardziej, gdy wyliczenie dochodu budzi wątpliwości. Otóż organy stwierdziły, że obliczenie ww. dochodu nastąpiło na podstawie dokumentów dostarczonych przez skarżącego. I tak np. w przypadku obliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego wzięto pod uwagę art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2016 r., zgodnie z którym przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2015 r. wynosił 1975 zł (dochód roczny). Nie wskazano jednak jaką powierzchnię gospodarstwa rolnego wzięto pod uwagę, tym bardziej, że inną podał ojciec skarżącego w dniu 27.10.2016 r. (brak numeracji przesłanych sądowi akt nie pozwala na podanie nr karty), a inną jego matka w oświadczeniu z tej samej daty. Nie wiadomo, czy dochód z gospodarstw rolnego wyliczono w sposób wskazany przez organy, czy przyjęto zgodnie z oświadczeniem skarżącego z dnia 22.11.2016 r., czy też zgodnie z oświadczeniem rodziców skarżącego z dnia 10.08.2015 r. Brak podania wyliczenia tego dochodu wymyka się spod kontroli sądu. Podobnie nie wiadomo, jakie inne składniki dochodów rodziny wzięto pod uwagę, a źródła dochodów i sposób ich obliczenia, podane w tabeli dołączonej przez skarżącego do wniosku, również nie są jasne i precyzyjne (oświadczenie o dochodach na rok akademicki 2016/2017 z dnia 22.11.2016 r.). Nie wiadomo też, czy dane podane w ww. oświadczeniu zostały w jakikolwiek sposób zweryfikowane (a jeżeli tak – to w jaki sposób) przez orzekające organy, czy też bez jakiejkolwiek weryfikacji przyjęto tylko z tego dokumentu średnią kwotę dochodu na rodzinę("1087.4 zł") i stwierdzono, że przekracza ustalony próg dochodowy uprawniający do przyznania stypendium socjalnego. W aktach administracyjnych brak też dokumentu, z którego by wynikał ustalony w uczelni próg dochodowy – 850 zł netto. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Orzekające w sprawie organy prawidłowo wskazały, że obliczenie dochodu w rodzinie skarżącego następuje na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych i w tym celu zlicza się dochody osób wchodzących w skład rodziny, przy czym podstawą do wyliczenia dochodu jest rok poprzedzający złożenie wniosku, tj. w nin. sprawie - 2015 r. (co podano również w § 29 ust. 2 regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu). Ww. ustawa określa sposób obliczenia dochodu (art. 3 pkt 1), jak również podaje, co należy rozumieć przez utratę dochodu (art. 3 pkt 23). Do utraty dochodu art. 3 pkt 23 ustawy, jak podniosły organy, nie zaliczył zbycia gospodarstwa rolnego. Ponieważ wyliczenie sytuacji, które ustawodawca zakwalifikował jako dochód utracony stanowi katalog zamknięty, ani organy administracji publicznej zobowiązane do działania na podstawie obowiązujących przepisów ani sąd administracyjny dokonujący kontroli zgodności działania administracji z prawem nie mogą, poprzez analogię do utraty zatrudnienia, jak chciał skarżący, rozszerzyć katalogu przypadków utraty dochodu o zbycie gospodarstwa rolnego. Dlatego, jak słusznie podniosły organy, zmiany w wielkości gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego oraz zakończenie działalności rolniczej w związku z uzyskaniem emerytur rolniczych, jakie miały miejsce w 2016 r. będą brane pod uwagę w następnym roku akademickim, czyli 2017/2018, kiedy to rok 2016 będzie podstawą do wyliczenia dochodu. Jak jednak wskazano wyżej, wskazanie podstawy prawnej i wyjaśnienie przepisów prawnych nie zwalnia organów od podania uzasadnienia faktycznego polegającego na podaniu sposobu wyliczenia dochodu w rodzinie skarżącego oraz wziętych pod uwagę składników tego dochodu. W tym stanie rzeczy należy uznać, że przy rozpoznawaniu nin. sprawy w fazie postępowania dowodowego i na etapie jego oceny, doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym celu winny ustalić dochód z gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego (po ustaleniu jego powierzchni) zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pozostałych składników, jakie zostały wzięte pod uwagę przy ustaleniu dochodu w rodzinie skarżącego. Winny też dołączyć dokument, z którego wynika ustalone w uczelni kryterium dochodowe, zgodnie z art. 179 ust. 2 u.p.s.w. i wykazać, że spełnia ono wymogi z art. 179 ust. 3 u.p.s.w. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie determinującym zakres kolejnych czynności organów, które nie mogą być przeprowadzane po raz pierwszy w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ II instancyjny, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.