III SA/Kr 268/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Bożenna Blitek spr. NSA Grażyna Danielec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane . I. Pismem z dnia 14 maja 2007r. Zastępcy Dyrektora Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta skierowano do Wydziału Komunikacji tego Urzędu wniosek o zatrzymanie prawa jazdy Z. P. w przypadku, gdyby takie posiadał. Jako podstawę wniosku podano art. 3-6 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych z uzasadnieniem, "że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy". Prezydent Miasta pismem z dnia 24 maja 2007r. zawiadomił Z. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii A, B i B1. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta orzekł o zatrzymaniu Z. P. prawa jazdy kategorii A, B i B1 nr [...], które wydano w dniu [...] 2003r. przez Prezydenta Miasta - na okres do czasu stwierdzenia ustania przyczyn zatrzymania z poleceniem niezwłocznego zwrotu prawa jazdy do Referatu Praw Jazdy. Jako podstawę prawną wskazano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) i art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Na uzasadnienie podano treść wniosku z dnia 14 maja 2007r. i zaznaczono, że "w przypadku zatrzymania uprawnienia przez okres poprzedzający jeden rok jego zwrot uzależniony będzie od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji". Od powyższej decyzji złożył odwołanie Z. P. podając, że nie uchylał się od wykonywania ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o czym świadczą akta komornicze, z którymi organ winien się zapoznać. Do odwołania przesłał dodatkowe pismo z daty 19 lipiec 2007r., w którym podniósł, że w przeszłości nigdy nie uniemożliwiał przeprowadzenia wywiadu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, ani nie odmówił podjęcia prac, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy, ani też nigdy od tych prac się nie uchylał. Podniósł, że nigdy nie otrzymał żadnej propozycji pracy ze strony Urzędu Miasta podkreślając, że jest osoba zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i z tego powodu pobiera zasiłek stały w wysokości około 470zł wypłacany przez OPS, z którego komornik potrąca na poczet alimentów około 300zł. Pozostaje on na utrzymaniu rodziców - emerytów będących osobami w podeszłym wieku, z którymi mieszka, a ojciec jego od kilku lat walczy z chorobą nowotworową, w związku z czym wymaga dowożenia na zabiegi i kontrole. Zaznaczył, że tylko on posiada prawo jazdy, które jest mu niezbędne choćby z powodu konieczności dowożenia ojca do szpitala. Organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, albowiem – zdaniem tego organu – nie jest wystarczającym samo powołanie się przez podmiot występujący o zatrzymanie prawa jazdy na spełnienie przesłanek z art. 5 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, bez udokumentowania wystąpienia tych przesłanek, a akta nie wskazują, aby wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kk został złożony, a nadto wniosek z dnia 14 maja 2007r. został złożony przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta, który nie jest "organem właściwym dłużnika", o jakim mowa w art. 2 pkt 3 tej ustawy. II. Pismem z dnia 26 października 2007r. Prezydent Miasta skierował do Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców tego Urzędu wniosek o zatrzymanie prawa jazdy Z. P. załączając kserokopię zawiadomienia złożonego do prokuratury o popełnieniu przez Z. P. przestępstwa z art. 209 § 1 kodeksu karnego - z uzasadnieniem, "że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy". Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta ponownie orzekł o zatrzymaniu Z. P. prawa jazdy kategorii A, B i B1 nr [...], które wydano w dniu [...] 2003r. przez Prezydenta Miasta - na okres do czasu stwierdzenia ustania przyczyn zatrzymania z poleceniem niezwłocznego zwrotu prawa jazdy do Referatu Praw Jazdy. Jako podstawę prawną wskazano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) i art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Na uzasadnienie podano treść wniosku z dnia 26 października 2007r. podnosząc złożenie w dniu [...] maja 2007r. zawiadomienia do prokuratury o popełnieniu przez Z. P. przestępstwa z art. 209 § 1 kk i ponownie zaznaczono, że "w przypadku zatrzymania uprawnienia przez okres poprzedzający jeden rok jego zwrot uzależniony będzie od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji". Od powyższej decyzji złożył odwołanie Z. P. podnosząc w nim argumenty – jak w pismach odwołujących się od poprzedniej decyzji organu I instancji i zaznaczył, że do chwili obecnej nie został skazany za przestępstwo z art. 209 § 1 kk i zgodnie z art. 5 kpk korzysta z domniemania niewinności. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracyjny II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy w przypadku otrzymania informacji o złożeniu wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kk starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a to oznacza, iż organy administracyjne nie mają swobody w tym zakresie i organ orzekający "nie może dokonywać oceny zasadności skierowania wniosku o zatrzymanie prawa jazdy, czy też o ściganie". Na decyzję tę złożył skargę Z. P., który wniósł o jej uchylenie i przedstawił argumenty jak w odwołaniu. Nadto podkreślił, iż przepis art. 5 ust. 2 cyt. wyżej ustawy jest sprzeczny z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP gwarantującym domniemanie niewinności. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny - Samorządowe Kolegium Odwoławcze - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2008r. skarżący oświadczył, że nie sporządzono przeciwko niemu aktu oskarżenia o przestępstwo uchylania się od płacenia alimentów i sprawa prawdopodobnie jest już umorzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (kpa) – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) stanowią podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazy w art. 5 ust. 2 ustawy: "Art. 5. 2. Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 1, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy." Z powyższego wynika, że starosta jest zobligowany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie wniosku, który skonkretyzowany jest w ust. 1 omawianej ustawy, a to oznacza, że nastąpiło odesłanie do ustępu 1, czyli inaczej: starosta został zobowiązany do badania treści tego ustępu 1 – w brzmieniu: "Art. 5. 1. Organ właściwy dłużnika, w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 3, kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego." Nie sposób nie zauważyć, że art. 5 ust. 1 nie konkretyzuje podstawy do złożenia przez starostę "wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego", a znów odsyła do art. 4 ust. 3 omawianej ustawy. Wynika z tego, że starosta ma obowiązek badania treści nie tylko art. 5 ust. 1, ale i treści art. 4 ust. 3 omawianej ustawy, który to art. 4 ust. 3 stanowi: "Art. 4. 3. W przypadku uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu, o którym mowa w ust. 1, lub odmowy podjęcia prac, o których mowa w ust. 2, lub uchylania się od nich, organ właściwy dłużnika informuje podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.). Z treści powyższego przepisu wynika z kolei, że przepis art. 4 ust. 3 odsyła do badania art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 omawianej ustawy, które regulują przesłanki w nich zawarte w sposób następujący: "Art. 4. 1. W przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1, ośrodek pomocy społecznej, na wniosek organu właściwego dłużnika, przeprowadza wywiad środowiskowy u dłużnika alimentacyjnego. 2. W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swych zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika: 1) zwraca się do właściwego urzędu pracy o przedstawienie informacji o możliwościach aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego; 2) występuje, w razie braku możliwości aktywizacji zawodowej, z wnioskiem do starosty o skierowanie dłużnika do prac organizowanych na zasadach robót publicznych, określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów ciąg odesłań nie kończy się, albowiem ust. 1 art. 4 omawianej ustawy odsyła do badania treści art. 3 ust. 1 stanowiącym, że: "Art. 3. 1. W przypadku bezskutecznej egzekucji świadczenia alimentacyjnego komornik sądowy prowadzący postępowanie jest obowiązany do poinformowania organu właściwego dłużnika o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności." Dopiero ten ostatni przepis kończy ciąg odesłań do kolejnych przepisów, które podlegają kontroli organu – starosty – uprawnionemu do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. Sąd zwraca uwagę na to, że taka konstrukcja przepisów polegających na zawarciu w jednym przepisie odesłania do kolejnego nie jest konstrukcją przypadkową czy konstrukcją pozwalającą jedynie na skrócenie treści przepisów ustawy, ale w każdym wypadku obliguje stosujących przepisy takiej ustawy do dogłębnego badania treści i przesłanek przepisu, do którego ustawodawca odesłał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy w żaden sposób nie wynika, aby organ zwracał się do właściwego urzędu pracy o przedstawienie informacji o możliwościach aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego, czy też wystąpił, w razie braku możliwości aktywizacji zawodowej, z wnioskiem do starosty o skierowanie dłużnika do prac organizowanych na zasadach robót publicznych, określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z akt nie wynika nadto, aby skarżący uniemożliwił kiedykolwiek przeprowadzenia wywiadu, żeby odmówił podjęcia prac, o których mowa w przepisach omawianej ustawy lub od takich prac się uchylał. Sąd zauważa, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy tj. starosta, a przypadku niniejszej sprawy – Prezydent Miasta zbada i rozważy wszystkie przesłanki zawarte w przepisach, do których odsyła przepis art. 5 ust. 1 ustawy, tj. zarówno art. 5 ust. 1, jak i przepisy art. 4 ust. 3, art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1, do którego odsyła art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jako w pełni uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i na mocy powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I wyroku. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt. II wyroku.