III SA/Kr 268/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w K z dnia 5 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w B postanowieniem z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o potrąceniu należności w kwocie 4.410,03 zł, wskazanej w treści decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B [...] z dnia [...] 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 16 października 2014 r. K. D. zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] o wydanie decyzji o potrąceniu mu należności w kwocie 4.410,03 zł, która to kwota wskazana została w treści decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B [...] z dnia [...] 2014 r. W tym samym dniu K. D. złożył odwołanie od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B [...] z dnia [...] 2014 r. Organ I instancji wskazał również, że postępowanie w tej sprawie toczy się przed organem II instancji, czyli dowódcą JW [...] w K. K. D. w odwołaniu zarzucił organowi l instancji nieprawidłowość w zakresie zaliczenia błędnie wypłaconych środków na poczet odprawy. W ocenie odwołującego się organ I instancji nie był uprawniony do dokonania zaliczenia błędnie wypłaconych środków z tytułu wynagrodzenia. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w B wyjaśnił, że za inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61a §1 kpa, w doktrynie i judykaturze rozumie się m.in. prowadzenie postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie. Dlatego organ I instancji stwierdził, że będące w toku postępowanie odwoławcze, w którym kwestionowana jest decyzja [...] uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z opisanego wniosku K. D. z dnia 16 października 2014 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. D., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61a § 1 kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie w sprawie oraz w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie dokonania potrąceń z wypłaconej odprawy w związku ze zwolnieniem żalącego się; 2) art. 104 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie złożonego przez żalącego się wniosku, pomimo tego iż organ był do tego zobowiązany; 3) art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez zaniechania wskazania na konkretne przepisy prawa materialnego, na podstawie których wydano zaskarżone rozstrzygnięcie i ograniczenie się jedynie do lakonicznego uzasadnienia, które to nie zawiera wszelkich wymagalnych elementów. W uzasadnieniu zażalenia powołano się na wyrok WSA w Lublinie z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1036/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/12 oraz wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2012 r. sygn. akt 46/12. Ponadto żalący się zarzucił, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] nr [...] z dnia [...] 2014r. dotyczyła wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem żalącego się ujęcie w niej kwestii dokonania potrącenia zostało poczynione w sposób wadliwy, nieuprawniony i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wszelkiego rodzaju potrącenia z uposażenia żołnierza, w tym również z odprawy następującą na zupełnie innej podstawie prawnej. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w K postanowieniem z dnia 5 stycznia 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 61 a § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, ze st. szer. D. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej na postawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] 2014 r. na podstawie art. 111 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tj. na skutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Natomiast o kwestiach finansowych dotyczących zwolnienia z zawodowej służby wojskowej organ l instancji orzekł w decyzji nr [...] z dnia [...] 2014 r. Oprócz przyznania należności pieniężnych w postaci odprawy, ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, gratyfikacji urlopowej, zaliczono na poczet przyznanych należności kwotę 4.410,03 zł stanowiącą nienależnie pobrane uposażenie za okres od zwolnienia zawodowej służby wojskowej z mocy prawa do wydania rozkazu personalnego do celów ewidencyjnych. Od tej decyzji strona wniosła w dniu 17 października 2014 r. odwołanie do organu II instancji i w tym samym dniu złożyła wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie potrąceniu należności. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] 2014 r. organ II instancji uchylił decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że organ l instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego oraz z uwagi na to, że uzasadnienie organu l instancji nie spełniało wymagań art. 107 kpa. Nie zapewniono również stronie czynnego udziału w postępowaniu. Decyzja została doręczona stronie w dniu 10 grudnia 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewiduje szereg spraw dotyczących przebiegu służby wojskowej załatwianych w formie decyzji administracyjnych, w tym m.in. należności przysługujące żołnierzom zawodowym w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, tj. odprawa (art. 94 ust. 1 pkt. 2), ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy (95 pkt 2), gratyfikacja urlopowa niewykorzystana w roku zwolnienia ze służby (95 ust. 5 ). Potrącenia z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane na podstawie art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. W ocenie organu odwoławczego nie ulegało wątpliwości, że pomimo niewskazania w komparycji decyzji nr [...] podstawy prawnej art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, organ l instancji wydał rozstrzygnięcie dotyczące potrącenia należności na podstawie ww. przepisu. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewiduje obowiązku wydania osobnych decyzji dotyczących powyżej wskazanych spraw i dlatego za uzasadnione uznać stanowisko Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] oparte na art. 61 a. § 1 zdanie drugie kpa. Organ odwoławczy uznał bowiem, że Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] uregulował w decyzji nr [...] kwestie dotyczące potrącenia należności. Skargę na postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w K wniósł K. D., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61a § 1 kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie w sprawie oraz w konsekwencji wydanie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie dokonania potrąceń z wypłaconej odprawy w związku ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej; 2) art. 104 § 1 kpa poprzez zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie złożonego przez K. D. wniosku, pomimo tego iż organ był do tego zobowiązany, a obowiązujące w tej materii przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewidują wprost załatwienie sprawy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; 3) art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez zaniechanie wskazania w wydanym postanowieniu I instancji na konkretne przepisy prawa materialnego, na podstawie których wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, ograniczając się jedynie do lakonicznego uzasadnienia, które to nie zawiera wszelkich wymagalnych elementów. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty zawarte w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w K wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Dokonana na powyższych zasadach kontrola prowadzi do uznania, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kwestią wymagającą oceny w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o potrącenie należności w kwocie 4410,03 zł, wypłaconej skarżącemu tytułem uposażenia w dniach 1 sierpnia 2014 r. i 1 września 2014 r., wskazanej w pkt. II decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B, nr [...] z dnia [...] 2014 r. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Przepis ten dodany został do ustawy procesowej przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Należy przychylić się do stanowiska wyrażonego w komentarzu do k.p.a. przez A. Wróbla (A. Wróbel, komentarz aktualizowany LEX/el. 2014 do art. 61a k.p.a.), że o ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi wątpliwości, to druga przesłanka wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania sformułowana jako "inne uzasadnione przyczyny" jest ogólna i nieprecyzyjna. Zdaniem komentatora, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do przypadków mieszczących się w zakresie pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnoprawnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Kr 509/13, LEX nr 129195 i powołane tam orzeczenia). Skarżący stoi na stanowisku, iż w przedmiocie zaliczenia kwot wypłaconych mu tytułem uposażenia na poczet należności z tytułu doprawy powinno toczyć się odrębne postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji "o potrąceniu". Wyjaśnienia wymaga zatem istota potrącenia oraz możliwość jego stosowania w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot wypłacanie uposażenia żołnierzom zawodowym. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010r. nr 90, poz. 593), dalej s.w.ż.z., z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zgodnie z ust. 2, przez uposażenie, o którym mowa w ust. 1 należy rozumieć uposażenie wymienione w art. 72 ust. 1, dodatkowe uposażenie roczne, o którym mowa w art. 83, dodatkowe wynagrodzenie, o którym mowa w art. 88, odprawę z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, o której mowa w art. 94 i należności pieniężne wymienione w art. 95 pkt. 1 i 2 s.w.ż.z. Instytucja potrącenia uregulowana jest w art. 498-505 kodeksu cywilnego i - jak zgodnie podnosi się w doktrynie i orzecznictwie - ma zasadniczo zastosowanie do należności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych (prywatnoprawnych). Przemawia za tym treść art. 1 k.c., który ogranicza zasięg regulacji kodeksowej do tej sfery stosunków prawnych. W związku z powyższym instytucja ta odnosi się jedynie do wierzytelności cywilnoprawnych, a dokonanie potrącenia wierzytelności o zróżnicowanym charakterze (wierzytelności publicznoprawnych z należnością cywilnoprawną) jest możliwe, o ile przewidują to konkretne przepisy prawa. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych reguluje kompleksowo zagadnienia związane ze służbą wojskową. Stosunek służbowy w jakim pozostaje żołnierz zawodowy jest stosunkiem administracyjnym a nie cywilnoprawnym. Świadczenia wypłacone żołnierzowi w związku ze zwolnieniem ze służby są świadczeniami jednorodnymi z uposażeniem w ścisłym tego słowa znaczeniu, co wynika z art. 103 ust. 2 u.s.ż.z. Oznacza to, że podlegają one reżimowi ustawy s.w.ż.z., zaś możliwość dokonywania potrąceń z uposażenia jest ściśle ograniczona do przypadków wymienionych w art. 103 s.w.ż.z. Z treści zaskarżonego postanowienia, jak i z załączonych przez organ kopii dokumentów wynika, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] 2014 r. nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że w dniu wydania postanowienia będącego przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu należności pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby. W toku tego postępowania organy rozstrzygały między innymi problem zaliczenia kwot wypłaconych skarżącemu tytułem uposażenia na poczet należności z tytułu odprawy. Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w kwestii dokonywania odliczania wcześniej wypłaconych tytułem uposażenia środków pieniężnych od należności z tytułu odprawy przyznawanej w związku ze zwolnieniem ze służby żołnierza zawodowego. Z przyjętego w orzecznictwie poglądu wynika, że z uwagi na jednorodność świadczeń z tytułu odprawy oraz z tytułu uposażenia w ścisłym tego słowa znaczeniu, zaliczenie wcześniej wypłaconych tytułem uposażenia środków za okres w którym żołnierz nie pełnił faktycznie służby na poczet należności z tytułu zwolnienia ze służby jest prawidłowe i nie narusza przepisów art. 77 w zw. z art. 73 s.w.ż.z. (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014r., I OSK 2952/12, LEX nr 1449910 i przytoczone tam poglądy i orzecznictwo). Z przedstawionej wyżej istoty instytucji potrącenia, oraz z istoty stosunku służbowego żołnierza zawodowego i roszczeń z tym związanych wynika zatem, że prowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie potrącenia w/w należności nie ma podstawy prawnej. W sytuacji w jakiej znalazł się skarżący, organy nie dokonują bowiem potrącenia, które jest instytucją prawa cywilnego i w świetle przepisów s.w.ż.z. możliwe jest tylko w ściśle określonych w art. 103 tej ustawy przypadkach, ale zaliczenia kwot uprzednio pobranych na poczet należności z tytułu zwolnienia ze służby. Żądanie wydania "decyzji o potrąceniu" jest więc żądaniem wszczęcia postępowania, które w rozumieniu przepisu art. 61a § 1 kpa "z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte". Poza brakiem podstawy prawnej do wszczęcia takiego postępowania i wydania decyzji o potrąceniu podkreślić należy, że wniosek skarżącego złożony był w toku trwającego postępowania mającego na celu właśnie wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie należności z tytułu zwolnienia ze służby, z uwzględnieniem wcześniej wypłaconych skarżącemu tytułem uposażenia kwot. W świetle powyższych uwag błędne jest więc stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż "organ I instancji wydał w decyzji Nr [...] rozstrzygnięcie dotyczące potrącenia należności na podstawie art. 103 s.w.ż.z. Nie miało to jednak wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Z wyżej wskazanych przyczyn odmowa wszczęcia postępowania w sprawie potrącenia należności w kwocie 4410,03 jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie narusza prawa. Zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego zastosowania art. 61 a § 1 kpa nie mogły więc odnieść spodziewanego rezultatu. Zaskarżone postanowienie nie narusza także art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Zarzut ten odnosi się do postanowienia organu I instancji, w którym prawidłowo wskazano jako podstawę prawną jego wydania art. 61a § 1 kpa. Organ nie wskazał co prawda w uzasadnieniu na przepisy ustawy s.w.ż.z., z których wynika prawidłowość przyjętego stanowiska, wada ta jednak została usunięta przez organ odwoławczy, który utrzymując w mocy postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, w sposób prawidłowy rozszerzył i uszczegółowił motywy prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia. Organ ten omówił treść przepisów prawa materialnego z których wynikał brak podstaw do wszczynania odrębnego postępowania i wydawania decyzji o potrąceniu, jak tego żądał skarżący. Pamiętać trzeba, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa jest rozstrzygnięciem procesowym a nie merytorycznym i jak już wskazano, organ nie może formułować w nim wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Skoro zarzuty skargi nie mogły odnieść rezultatu, a Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z treścią art. 135 ppsa nie dopatrzył się innych uchybień decydujących o konieczności wyeliminowania go z obrotu prawnego, to na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji.