III SA/Kr 269/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie : WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 stycznia 2009 r. nr : [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania s k a r g ę o d d a l a . Starosta decyzją z dnia [...] 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku B. J. i S. J. - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy B z dnia [...] 1999r. znak [...] dotyczącej dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu A, jednostka ewidencyjna B z pomiaru kontrolnego działek nr 523, 529/1, 522/1,519/1. W uzasadnieniu Starosta podał, że postanowieniem z dnia [...] 2008r. Wójt Gminy B przesłał wniosek B. i S. J., B. K. i A. Z. o wznowienie ww. postępowania. Wnioskodawcy powołali się na art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, tj. iż decyzja została wydana w wyniku przestępstwa i dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wójt Gminy B pismem z dnia 11 sierpnia 2008r. poinformował, iż nie posiada informacji o toczących się w sądzie lub prokuraturze postępowaniach odnośnie fałszowania dowodów lub popełnienia przestępstwa w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie. O udzielenie takiej informacji zwrócono się także do wnioskodawców, lecz nie udzielili przedmiotowej odpowiedzi, jedynie powtórzyli stwierdzenia podane we wniosku. Ponadto do B. K. zwrócono się o przedłożenie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości, ponieważ w ewidencji gruntów działka nr 529/2 stanowi na podstawie aktu własności ziemi własność S. M., który zmarł w 1984 roku. W przewidzianym terminie B. K. nie przedłożyła stosownego dokumentu, a otrzymana po terminie niepoświadczona kserokopia aktu not. Nr rep. [...] nie potwierdziła tytułu prawnego wnioskodawczyni do tej nieruchomości. Wobec powyższego pismem z dnia 26 września 2008r. poinformowano B. K., iż jej wniosek pozostaje bez rozpoznania. Starosta wyjaśnił też, że w decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania wprawdzie ujęto działkę nr 529/2, lecz w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż działka ta nie była przedmiotem pomiaru kontrolnego, a przeniesienie prawa własności zgodnie z zapisem w protokole granicznym jest niemożliwe. W związku z tym, iż przesłany wniosek był podpisany przez Z. J. jako pełnomocnika A. Z. zwrócono się pismem do Z. J. o przesłanie poświadczonego zgodnie z obowiązującymi przepisami pełnomocnictwa. Zdaniem Starosty niezależnie od tego, iż pełnomocnictwo udzielone przez A. Z. nie spełnia wymagań przewidzianych prawem, to jak wynika ze zgromadzonych dokumentów w sprawie A. Z. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Zgodnie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów A. Z. jest właścicielką działek, które nie były przedmiotem postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie, tj. działki te nie graniczą z działkami, które były objęte tym postępowaniem. Z tych przyczyn A. Z. nie była i nie jest stroną w tym postępowaniu, a sprawa dojazdu do działki stanowiącej jej własność nie była przedmiotem postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. Starosta wskazał, że w sprawie nie może mieć zastosowania przepis § 2 art. 145 kpa, zgodnie z którym " Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego", ponieważ materiał zebrany w sprawie nie pozwala w żaden sposób przyjąć, iż doszło do sfałszowania dowodów lub popełnienia przestępstwa w związku z toczącym się postępowaniem. Starosta wskazał, że subiektywne stwierdzenia i odczucia wnioskodawców iż "ustalona granica z pomiaru na gruncie odbiega od rzeczywistości" czy "faktyczny punkt graniczny został zatajony" nie mogą przesądzać i stanowić podstawy do stwierdzenia, iż doszło do popełnienia przestępstwa czy sfałszowania dowodów. Dlatego w ocenie Starosty brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie. Od decyzji tej złożyli odwołanie B. J. i S. J., zarzucając Staroście, że "nie zrobił nic, co by mogło pomóc wyjaśnić nieprawidłowości z pomiaru granicznego, tak ważne dla wszystkich poszkodowanych". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 15 stycznia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił treść przepisów regulujących kwestię wznowienia postępowania administracyjnego i uznał, że analiza treści wniosku, akt archiwalnych zgromadzonych w trakcie toczącego się postępowania w sprawie pomiaru kontrolnego zakończonego decyzją Wójta Gminy B z dnia [...] 1999r. oraz ustaleń postępowania przed organem I instancji przeprowadzonym w związku ze złożonym wnioskiem o wznowienie postępowania, wskazuje, że wniosek B. i S. J. spełnia wszystkie przesłanki wznowienia, a zatem nie było podstaw do odmówienia wznowienia postępowania przez Starostę. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. S. i A. S. Skarżący podnieśli, że zostali pozbawieni możliwości zaskarżenia wydanej decyzji, gdyż organ nie zawiadomił ich o wydanej decyzji, mimo że są stroną w tym postępowaniu. Skarżący wskazali, że o zaistniałym fakcie otrzymali od Starostwa Powiatowego 18 lutego 2009r. na trzy dni przed terminem umożliwiającym wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy B z dnia [...] 1999r. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 14 maja 2009r. zwolnił skarżących od kosztów sądowych. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009r. odrzucił sprzeciw B. J. i S. J. od postanowienia referendarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Treść skargi A. S. oraz A. S. wskazuje, że konieczne jest wyjaśnienie samej instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, przebiegu postępowania zainicjowanego wnioskiem o wznowienie oraz możliwych rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracyjne w wyniku rozpatrzenia wniosku o wznowienie. Art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że od decyzji wydanych przez organ I instancji przysługuje stronom odwołanie. Konsekwencją tego mechanizmu jest ostateczność decyzji administracyjnych wydanych przez organy II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania. Zaznaczyć trzeba też, że decyzja organu I instancji, od której w ustawowym terminie nie wniesiono odwołania, również staje się ostateczna. Ostateczność decyzji oznacza, że wiąże ona strony oraz organy administracji. Taka decyzja może być uchylona na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego, zaś w trybie administracyjnym poprzez zastosowanie tzw. postępowań nadzwyczajnych, do których zalicza się stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 145 § 1 wylicza sytuacje, w których dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Jest to możliwe, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 kpa), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Ponadto, stosownie do art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Osoba, która uważa, że ma miejsce któraś z opisanych wyżej sytuacji może domagać się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Podanie zawierające wniosek o wznowienie postępowania powinno być złożone do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca powinien wskazać, która podstawa do wznowienia jego zdaniem zachodzi. Należy w tym miejscu podkreślić, że rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania dzieli się na dwa etapy. Pierwszy z nich ma charakter wyłącznie formalny i polega na tym, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania sprawdza, czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa, czy podana jest przyczyna wznowienia wymieniona w art. 145 kpa i czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony. Wyjaśnić trzeba, że organ na tym etapie nie rozstrzyga, czy podana przyczyna wznowienia jest zasadna, lecz tylko, czy w ogóle została przez wnioskodawcę wskazana. Jeżeli zatem wymogi formalne wniosku o wznowienie zostały spełnione, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, stosownie do treści art. 149 § 2 kpa. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Kończy więc ono pierwszy etap rozpatrywania wniosku o wznowienie ale nie rozstrzyga o tym, w jaki sposób zakończone zostanie wznowione postępowanie. Natomiast w przypadku, gdy podanie o wznowienie nie spełnia wymogów formalnych, organ już na pierwszym etapie wydaje decyzję o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, organ na podstawie art. 151 kpa orzeka o uchyleniu lub odmowie uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, względnie ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego należy stwierdzić, że jest ona prawidłowa i opiera się na właściwym odczytaniu przepisów regulujących kwestię wznowienia postępowania. Starosta bowiem orzekł o odmowie wznowienia postępowania na wniosek B. J. i S. J. w sytuacji, gdy ich wniosek spełniał wymogi formalne, tzn. pochodził od strony, został złożony w terminie oraz wskazywał na jedną z podstaw wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Zatem prawidłowym działaniem Starosty powinno być wydanie na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania, czyli zakończenie pierwszego etapu rozpatrywania wniosku o wznowienie i przejście do etapu drugiego. Tymczasem Starosta już na pierwszym etapie dokonał oceny zasadności powołanej we wniosku podstawy wznowieniowej, stwierdzając, że ona nie zachodzi i wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że Starosta nie był uprawniony do rozstrzygania w tej kwestii na tym etapie postępowania. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania już na pierwszym etapie rozpatrywania wniosku o wznowienie jest możliwe tylko wtedy, gdy wniosek nie spełnia wymogów formalnych albo gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji objętej wnioskiem o wznowienie tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 11 lutego 2005r. sygn. akt VI Sa/Wa 291/04, Lex Omega nr 165013 oraz Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1652/95, Lex Omega nr 26621). Żadna z tych sytuacji w kontrolowanym postępowaniu nie miała miejsca, co prawidłowo wskazał organ odwoławczy. Skoro zaś wniosek B. J. i S. J. o wznowienie został przez Starostę rozpatrzony z naruszeniem przepisów postępowania, to organ odwoławczy zobowiązany był uchylić rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest zgodne z prawem. Natomiast podnoszone w skardze zarzuty wskazujące na to, że objęta wnioskiem o wznowienie decyzja Wójta Gminy B z dnia [...] 1999r. jest prawidłowa i nie ma podstaw do wznawiania postępowania, nie mogły skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji, ponieważ rozstrzygniecie w tej kwestii nastąpi, jak wyjaśniono wyżej, na drugim etapie rozpatrywania przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania i skarżący jako strony będą mieli możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, należało uznać że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odpowiada prawu i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.