III SA/Kr 272/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2021 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 29 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn zm.), art. 92 ustawy z dnia 7 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.), w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za rak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 946), po rozpatrzeniu odwołania G. T. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia 14.10.2020 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. G. T. jest policjantem KMP i pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji na mocy decyzji nr [...] cofnął stronie uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Od wskazanej decyzji strona wniosła odwołanie do organu II instancji. Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, decyzją nr [...] z dnia 10.08.2020 r. Od decyzji organu II instancji G. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Następnie organ I instancji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzją nr [...] z dnia 14.10.2020 r. wezwał stronę do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. G. T. w ustawowym terminie złożył odwołanie od decyzji nr [...]. W dniu 17.11.2020 r. do KWP wpłynął wniosek strony o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania w sprawie decyzji nr [...] przed WSA w Krakowie. Na podstawie postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 02.12.2020 r. postępowanie zostało zawieszone. Wyrokiem z dnia 08.03.2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 1128/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję nr [...] oraz decyzję organu I instancji. W przedmiotowym wyroku Sąd nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie. Organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 08.03.2021 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia 27.09.2021 r. Komendant Miejski Policji cofnął stronie uprawnienia do równoważnika za brak lokalu. Od wskazanej decyzji strona nie wniosła odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna z dniem 19.10.2021 r. Postanowieniem nr [..] z dnia 03.11.2021 r. Komendant Wojewódzki Policji podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowego równoważnika i następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 29 listopada 2021 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia 14.10.2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 88 ustawy o Policji tworzy ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Należy przy tym zauważyć, iż przesłanki uzyskania tych świadczeń zostały określone niejednakowo. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego równoważnika określone zostały w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 946). Przepisy § 1 cyt. rozporządzenia stanowią, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. W kolejnych punktach w/w paragrafu zostały wymienione poszczególne kategorie lokali mieszkalnych, których posiadanie stanowi negatywną przesłankę do przyznania przedmiotowego równoważnika. Natomiast w § 7 przedmiotowego rozporządzenia określone zostały warunki zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. Dalej organ odwoławczy zauważył, że po wyroku WSA w Krakowie z dnia 08.03.2021 r., w sprawie cofnięcia stronie uprawnień do przedmiotowego równoważnika, organ I instancji przeprowadził ponowne postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie. Działając na podstawie wytycznych zawartych w wyroku Komendant Miejski Policji zgromadził rozległy materiał dowodowy w sprawie. Ustalił m.in., że G. T. wynajmuje budynek mieszkalny na os. [...] w K., za który opłaca czynsz w wysokości 9,41zł/m2. Wysokość czynszu w sposób drastyczny odbiega od średniej ceny najmu lokali mieszkalnych na terenie K. i jest od niej znacząco niższa. Organ I instancji podjął próbę ustalenia wartości użytkowej budynku mieszkalnego, zgodnie z wyrokiem Sądu. W tym celu: wystąpił do Zarządu Budynków Komunalnych o przedmiotową informację, w odpowiedzi ZBK stwierdził, że ocena wartości użytkowej dotyczy mieszkań a nie budynków mieszkalnych wobec czego nie można dokonać adekwatnej oceny wartości (zgodnie z załącznikiem nr 5 do Zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 30.10.2019 r.), zwrócił się do strony o umożliwienie dokonania oględzin nieruchomości, na co zainteresowany nie wyraził zgody, wystąpiono również do strony o wypełnienie kwestionariusza dotyczącego ustalenia wartości użytkowej lokalu, czego również strona odmówiła jak też dostarczenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Maksymalna stawka czynszu w lokalach komunalnych na terenie Gminy wynosi 12,52 zł/m2. W oparciu o uzyskane dane podjęta została przez organ I instancji próba określenia wartości użytkowej ww. budynku, która wykazała, że po uwzględnieniu kryteriów zawartych w załączniku nr 5 do ww. rozporządzenia, należałoby zastosować maksymalną stawkę czynszu tj. 12,52 zł/m2. G. T. opłaca czynsz w wysokości 9,41 zł/m2, a więc w wysokości niższej niż maksymalna stawka czynszu w lokalach komunalnych na terenie Gminy. W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 946), który brzmi:" Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny (...) nie posiadają (...) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę (...)". Mając na względzie powyższe, wydana została decyzja nr [...] z dnia 27.09.2021 r. cofająca stronie uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, która jest prawomocna. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w swoim odwołaniu strona zarzuciła zaskarżonej decyzji m.in., że: naruszono przepisy ustawy o Policji, KPA jak również Zarządzeń Prezydenta Miasta. Razem z odwołaniem strony złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Organ odwoławczy, po szczegółowej analizie zarzutów stawianych przez stronę w odwołaniu i wniosku o stwierdzenie nieważności, uznał je za bezzasadne. Organ odwoławczy uznał wniosek o stwierdzenie nieważności za odwołanie, albowiem nie można się domagać stwierdzenia nieważności decyzji, która nie jest ostateczna i rozpatrzył zarzuty strony zawarte w tym wniosku, w ramach odwołania. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził skrupulatne postępowanie i zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy. Dokonał również prawidłowej interpretacji przepisów i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko w decyzji nr [...] jak i [...]. Decyzja o zwrocie ([...]) wynika z wydania decyzji o cofnięciu stronie uprawnień do przedmiotowego równoważnika ([...]). Również wyliczenie kwoty, którą strona zobowiązana jest zwrócić jest prawidłowe. Zgodnie natomiast z § 7 przedmiotowego rozporządzenia MSWiA: "Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku nienależnego pobrania (...)". Niewątpliwie w tej sytuacji mamy do czynienia z nienależnie pobranym równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego przez G. T., wobec czego koniecznym było wydanie decyzji o zwrocie. Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. G. T. wniósł skargę na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 97 ust. 5 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.); 2) § 1 ust. 1 pkt 4, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; 3) art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych; 4) art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, którego strona postępowania musi się jedynie domyślać. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Skarżący podniósł w szczególności, że składał zgodne z prawdą oświadczenia dotyczące najmu; sytuacja skarżącego dotycząca wynajmu lokalu nie uległa zmianie – co prawda skarżący podpisał aneks do umowy najmu – o czym powiadomił pracodawcę – ale zmiana polegała wyłącznie na zmianie terminu obowiązywania tej umowy, tj. na czas nieokreślony. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzją nr [...] z dnia 27 września 2021 r. Komendant Miejski Policji cofnął G. T. uprawnienia do równoważnika za brak lokalu wobec stwierdzenia, że po wydaniu Zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 30 października 2019 r. skarżący przestał spełnić przesłanki, od których wspomniane uprawnienie zależało (decyzja ta jest ostateczna). Zdaniem organów, zaskarżona obecnie decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika jest konsekwencją decyzji o cofnięciu uprawnienia, przy czym – o ile decyzja o cofnięciu uprawnienia działa na przyszłość, o tyle decyzja o zwrocie dotyczy okresu wcześniejszego – okresu sięgającego wstecz do dnia, w którym skarżący przestał spełniać przesłanki odnośnego uprawnienia. Ale oba rozstrzygnięcia zasadzają się na tej samej okoliczności – tej mianowicie, że na skutek wydania Zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 30 października 2019 r. w odniesieniu do skarżącego zaistniała przesłanka negatywna, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za rak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 946, dalej "rozporządzenie"). W ocenie Sądu, ze stanowiskiem organów nie można się w pełni zgodzić. Paragraf 7 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość. W świetle tego przepisu pobranie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – nawet obiektywnie nienależnego – samo przez się nie uzasadnia jeszcze wydania decyzji o jego zwrocie. Wydanie takiej decyzji staje się możliwe tylko wtedy, gdy to pobranie ma jeszcze jedną cechę, a mianowicie stanowi konsekwencję niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych. Wynikająca z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia przesłanka negatywna uprawnienia do równoważnika za brak lokalu składa się z dwóch elementów. Pierwszy z nich wiąże się z okolicznościami zależnymi od policjanta czy też zachodzącymi niejako po jego stronie; dotyczy to przede wszystkim warunków umowy najmu, w tym powierzchni lokalu oraz wysokości czynszu. Drugi element jest niejako zewnętrzny, niezależny od okoliczności zachodzących po stronie policjanta – mowa tu o stawce czynszu ustalonej przez gminę. Jakkolwiek zmiany w zakresie obu tych elementów mogą mieć wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość, policjant jest obowiązany zawiadomić organ tylko zmianach w zakresie pierwszego z nich – zdaniem Sądu, tylko te zmiany są objęte hipotezą reguły z § 5 rozporządzenia. Zmiany w zakresie stawki czynszu ustalonej przez gminę organ może i powinien brać pod uwagę z urzędu przy bieżącej weryfikacji przedmiotowych uprawnień – nie ma potrzeby ani uzasadnienia dla tego, by policjant tę zmianę notyfikował organowi, skoro ma ona charakter notoryjny, jest znana organowi z urzędu. Z kolei dla ustalenia konsekwencji tej zmiany miarodajne są informacje zawarte w dotychczasowym oświadczeniu mieszkaniowym policjanta (jeżeli po jego stronie nic się zmieniło). Obiektywna utrata uprawnienia do równoważnika za brak lokalu, która nastąpiła wyłącznie na skutek zmiany stawki czynszu ustalonej przez gminę, mimo trwającej w niezmienionej postaci sytuacji mieszkaniowej policjanta – może wprawdzie uzasadniać wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia, ale nie implikuje automatycznie podstaw do rozstrzygnięcia o zwrocie wypłaconego równoważnika. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie wyczerpuje hipotezy normy z § 7 pkt 1 rozporządzenia, bowiem nie można mówić o "niepoinformowaniu o wystąpieniu istotnych zmian" – wydanie nowego zarządzenia przez Prezydenta Miasta (zarządzenie nr [...] z dnia 30 października 2019 r.) nie jest zmianą po stronie policjanta, o której byłby on zobligowany zawiadomić organ. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy naruszenie § 7 pkt 1 rozporządzenia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Jeżeli nie zostaną wykazane inne niż wskazana w zaskarżonej decyzji okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia o zwrocie wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego – organ umorzy postępowanie administracyjne. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.