III SA/Kr 273/21

|Sygn. akt III SA/Kr 273/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lipca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Maria Zawadzka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 8 lipca 2021 r., skargi M. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...] z dnia 7 grudnia 2020 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., Decyzją z 21 października 2020 r. znak [.....] Burmistrz odmówił M. K. – zwanej dalej skarżącą – przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża skarżącej – P. K. Organ wskazał na cztery negatywne przesłanki uzasadniające odmowę przyznania świadczenia: skarżąca miała od 1 sierpnia 2020 r. ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. (decyzja ZUS z 31 sierpnia 2020 r., zawiadomienie z 22 września 2020 r.); osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności pozostaje w związku małżeńskim - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy; skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną – art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – a składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne była już uprawniona do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego i miała ukończony 60 rok życia, tak więc była już w wieku poprodukcyjnym i nie mogła zrezygnować z zatrudnienia; poza tym nie zostały spełnione kryteria z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro z przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności z 3 stycznia 2019 r. wynikało, że nie da się ustalić od kiedy istniała niepełnosprawność, a znaczny stopień niepełnosprawności datował się od 27 listopada 2018 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię, niewłaściwą interpretację i zastosowanie przepisów ustawy z wadliwym uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 190 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnice świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca uzasadniając swoje stanowisko powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, w którym sąd uznał, że wykładnia, która pozbawia opiekuna na rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym całości świadczenia pielęgnacyjnego narusza zasadę równego traktowania, a pomoc finansowa dla opiekuna powinna stanowić kwotę odpowiadającą różnicy między wysokością obu świadczeń. Decyzją z 7 grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję jako odpowiadającą prawu. Podkreśliło jednoznaczność wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeśli osoba sprawująca opiekę miała ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W ocenie Kolegium, gdyby intencją ustawodawcy było umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to wyeliminowałby wskazany przepis, względnie uzależnił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia dodatkowych przesłanek. Nadto Kolegium powołało się na orzecznictwo, w którym wskazywano, że art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest normą bezwzględnie obowiązującą nie pozostawiającą organom orzekającym w tego rodzaju sprawach luzu decyzyjnego. Dalej Kolegium podkreśliło, że brak jest przepisu prawa regulującego kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą, a poza tym podniosło, że – jakkolwiek z akt sprawy nie wynika, żeby skarżąca czyniła starania o wstrzymanie wypłaty rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego – to wstrzymanie go na wniosek uprawnionego nie eliminuje występowania w sprawie przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawca nadal posiada ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Kolegium podniosło też argument, że w przypadku posiadania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego osoba taka zostaje wyłączona z aktywności zawodowej i nie musi z niej rezygnować, żeby sprawować opiekę nad osoba niepełnosprawną, a jej wyłączenie z aktywności zawodowej ma związek z osiągnięciem określonego wieku, w którym z tej aktywności w ocenie ustawodawcy może zrezygnować, uzyskując zabezpieczenie w postaci rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Kolegium wykluczyło w związku z tym możliwość zbiegu obu świadczeń czy ich wzajemną kompensację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, powielając zarzuty z odwołania, tj. naruszenie prawa materialnego: art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, niewłaściwą interpretację i zastosowanie przepisów ustawy z wadliwym uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, co stanowiło naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 190 Konstytucji RP. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca ponownie powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zaznacza, że skarżąca korzystała z dobrodziejstwa ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 419). Zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy celem świadczenia było zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci. Przytoczony przepis nie oznacza jednak, że otrzymująca rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie podejmuje zatrudnienia również z innych przyczyn np. konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ I instancji błędnie zinterpretował jedną z przesłanek negatywnych. Powołany przez niego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) oznacza jedynie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy opiekę taką jest zdolny sprawować współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że rodzic pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2021 r., III SA/Gd 1126/20, wszystkie cytowane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy chodzi o to, że przepis ten "wyłącza" możliwość starania się o świadczenie pielęgnacyjne dalszych członków rodziny, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek z racji stanu swojego zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały, że skarżąca nie podjęła starań o dodatkowe zatrudnienie tylko z powodu ukończenia 60 lat i uzyskania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Z akt wynika, że opiekę nad niepełnosprawnym mężem (po amputacji kończyny dolnej) niewątpliwie sprawowała skarżąca – jego żona (potwierdza to wywiad rodzinny środowiskowy – znajdujący się w aktach sprawy). Przekonująco więc brzmią twierdzenia skarżącej o niepodejmowaniu dodatkowego zatrudnienia z tego powodu. Sąd nie podziela przy tym poglądu Kolegium, że nawet wstrzymanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego "(...) na wniosek uprawnionego nie eliminuje występowania w sprawie przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawca nadal posiada ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego". Istotne jest bowiem, aby co do zasady zapewnić równość traktowania osób w podobnej sytuacji (tj. faktycznych opiekunów osób o znacznej niepełnosprawności i to opiekunów, którzy rezygnują z zatrudnienia lub go nie podejmują). Na tle tego właśnie przepisu (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych) orzekał Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, uznał powołany przepis za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie osób mających ustalone (podkr. Sądu) prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że różnicowanie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych sytuacji opiekunów posiadających ustalone prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie (czyli w orzekanej sprawie: rentowych) prowadzi do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Z tych to powodów w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 oraz z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20). Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy zatem opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to jest jednak zróżnicowane w zakresie dotyczącym rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń. Orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowiska przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 czerwca 2020, I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20) przemawiające za rozwiązaniem, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Nie jest bowiem do końca zgodne z prawdą, to co stwierdziło Kolegium, że nie jest możliwe wstrzymanie wypłaty uzupełniającego świadczenia rodzicielskiego (a więc tym samym, nie jest możliwy wybór pomiędzy rodzicielskim świadczeniem uzupełniającym, a świadczeniem pielęgnacyjnym). Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 4 zdanie drugie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, do wypłaty świadczenia stosuje się odpowiednio przepisy emerytalne, z wyjątkiem art. 136 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zastosowanie więc znajdzie art. 103 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten daje podstawę do zawieszenia prawa (tu: do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego) na wniosek osoby uprawnionej. Taka właśnie podstawa jest wskazywana w orzecznictwie sądów administracyjnych wobec luki prawnej w regulacjach ustawowych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., I OSK 305/21 i powołane tam orzecznictwo). Skoro tak, to skarżąca, odpowiednio pouczona, będzie miała możliwość wyboru pomiędzy świadczeniami. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na ten właśnie przepis również wskazuje się w orzecznictwie przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych i zbiegu tych świadczeń z innymi uprawnieniami (por. wyrok NSA z 24marca 2021 r., I OSK 2621/20). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawi ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy skarżąca prawidłowo pouczona o prawie do złożenia wniosku o zawieszenie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego – takiego wniosku w zakreślonym jej terminie nie złoży. Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).