III SA/Kr 275/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 15 stycznia 2007r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że uchylone w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia 15 stycznia 2007 r. wy daną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1, art. 127§ 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1211/ oraz art. 97 ust. 5 i art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji /tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 7, póz. 58/, §14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz. U. Nr 131, póz. 1469/, §1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości, szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego / Dz. U. Nr 100, póz. 918/ po rozpatrzeniu odwołania I. S. od decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2006r. cofającej z dniem [...] września 2006r uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydane decyzje poprzedzone zostały następującymi ustaleniami faktycznymi: I. S będący funkcjonariuszem Policji w służbie stałej zamieszkuje warz z rodziną w domu jednorodzinnym w miejscowości [...] nr [...] , który był własnością teściów T. i M. J.. W dniu [...] sierpnia 2003r. T. J. zmarł , a spadek po nim na podstawie ustawy nabyli żona M. J. 4/16 częściach oraz dzieci J. J., R. J., M. S., M. S. /żona policjanta/ każde z nich po 3/16 części / zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2006r. sygn.akt Ns [...]/. W skład spadku wchodzi dom w [...] nr [...] , składający się z czterech pokoi, kuchni i przynależności o powierzchni mieszkalnej 63,09 m2 Posiadany przez żonę skarżącego M. S. udział 3/16 części odpowiada 5,915 m2 , tym samym nie odpowiada dwóm normom zaludnienia. W oparciu o powyższy, bezsporny stan faktyczny sprawy organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. cofnął I. S. z dniem [...] września 2006r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznane decyzją, nr [...] z dnia [...] września 2006r. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia wskazano § 6 w zw. z §1l ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. /Dz.U. nr 100, póz. 918 z późn.zm./ Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, równoważnika pieniężnego nie przyznaje się jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej funkcjonariusz lub członek jego rodziny posiada lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny o których mowa w art.89 ustawy o Policji. Organ podkreślił, że wskazany przepis § 1 ust. 1 pkt 5 nie określa wielkości domu będącym przedmiotem współwłasności, ani wielkości udziału. W odwołaniu od decyzji I. S. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji zarzucił, że posiadany przez żonę udział nie odpowiada dwóm normom zaludnienia oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 1 ust.2 pkt 5 powołanego rozporządzenia., zgodnie z którym prawo do równoważnika jest wyłączone wówczas gdy policjant zajmuje lokal mieszkalny, dom będący przedmiotem współwłasności w wyniku spadkobrania, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] , po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia 15 stycznia 2007r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie należy zastosować jedynie § 1 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia MSWiA, natomiast zdaniem organu nie ma zastosowania § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. Stosując bowiem literalną wykładnię § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia należy stwierdzić, że przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie policjantów. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnego znaczenia fakt, iż spadek który odziedziczyła żona policjanta nie zaspakajał przysługujących policjantowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Skargę na powyższą decyzję złożył I. S wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jeszcze raz podniósł, że w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia, a ponieważ posiadany przez żonę udział w spadku nie odpowiada co najmniej dwóm norm zaludnienia powinien nadal posiadać prawo do równoważnika pieniężnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 1270 sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, póz. 12697 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o cofnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego lokalu mieszkalnego. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu, który powstał pomiędzy skarżącym, a organami sprowadza się do wykładni przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a konkretnie § 1 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 1 ust.2 pkt 5, które to przepisy regulują sytuację prawną policjanta w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji gdy policjant lub członek jego rodziny jest współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego. Konsekwencją istniejącego sporu jest odmienna ocena prawna bezspornego w sprawie stanu faktycznego. Ustalenie sytuacji prawnej policjantów w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania od szeregu lat było problematyką sporną budzącą wiele wątpliwości. Obowiązujące poprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /Dz.U. Nr 106, póz. 1212 i z 2000 Nr 65, poz.lll/. /podobnie jak poprzedzające je zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997 / nie regulowało sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub mieszkania w kontekście prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W kwestiach tych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny początkowo prezentując pogląd , że bycie współwłaścicielem wyłącza możliwość uzyskania równoważnika z tytułu braku lokalu np. "Fakt, iż współwłasność nieruchomości gruntowej nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania, nie oznacza, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art.92 ust. l ustawy o Policji. Każdy ze współwłaścicieli bowiem jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej" /wyrok NSA z dnia 17.12. 1998r. I S.A. 696/98, LEXnr45853/. Z kolei w późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny reprezentował pogląd zgodnie z którym jeżeli udział we współwłasności domu odpowiadał normom zaludnienia jakie przysługiwały policjantowi, to nie można zasadnie twierdzić, że nie posiada on domu ani lokalu mieszkalnego, za co należy mu się równoważnik pieniężny / np. wyrok NSA z 29.08. 2002r. sygn.akt IISA/Kr 1633/98, jaki zapadł w przedmiotowej sprawie/. Powyższe okoliczności spowodowały, że w obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. zdecydowano się uregulować sytuację prawną policjanta w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania. Uregulowanie to dokonane zostało w § 1 ust. 1 pkt 5 i w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z §1 ust. l pkt 5 "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają: 5/ domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy o Policji", Z kolei § l ust.2 pkt 5 stanowi " Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 5/ w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny /część domu/, albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia". Dla ustalenia pełnej sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego co do możliwości nabycia prawa do równoważnika pieniężnego nie można zatem ograniczać się do interpretacji treści § 1 ust.1 pkt 5 rozporządzenia, ale niezbędne jest uwzględnienie treści wynikającej z § 1 ust.2 pkt.5 rozporządzenia. Jako generalną zasadę przyjęto rozwiązanie, że policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego, lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość /§ 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia/. Jednak treść § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia powoduje, że ta generalna zasada została zmodyfikowana, a sytuacja prawna policjanta będącego współwłaścicielem domu, lokalu mieszkalnego zróżnicowana. Mianowicie stosunek współwłasności może wynikać z różnych zdarzeń prawnych: z czynności cywilnoprawnych /np. nabycie udziału we współwłasności w wyniku umowy sprzedaży, darowizny, zamiany/ orzeczeń sądowych, dziedziczenia. Regulacja zawarta w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia wskazuje, że sytuacja prawna tych współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku dziedziczenia wchodzącego w skład spadku domu, lokalu mieszkalnego została odmiennie ukształtowana niż w pozostałych przypadkach powstania stosunku współwłasności. To zróżnicowanie sytuacji prawnej współwłaścicieli powoduje, że w przypadku gdy współwłasność powstała w wyniku innych zdarzeń prawnych niż spadkobranie, nabycie prawa do równoważnika pieniężnego zostało wyłączone, natomiast w przypadku gdy współwłasność wynika ze spadkobrania możliwe jest uzyskanie równoważnika pieniężnego, chyba, że zachodzą przesłanki o których mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia wyłączające możliwość nabycia prawa do równoważnika. Jeżeli zatem policjant /lub członek jego rodziny/ został w wyniku spadkobrania współwłaścicielem domu jednorodzinnego, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, lub spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego to posiada prawo do równoważnika pieniężnego. Prawo do równoważnika pieniężnego jest wyłączone wówczas, gdy policjant zajmuje lokal, dom będące przedmiotem współwłasności w wyniku spadkobrania, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia /§ 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia/. To odmienne potraktowanie w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku spadkobrania w stosunku do współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku innego zdarzenia jest rozwiązaniem zasadnym i racjonalnym. Zważywszy, że do powstania współwłasności w wyniku spadkobrania dochodzi z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku /śmierci spadkodawcy/, a więc w sposób odmienny niż nabycie udziału w przedmiocie współwłasności na podstawie czynności cywilno prawnej, gdzie sam podmiot decyduje o powstaniu danego stosunku współwłasności. Stąd też za zasadne należy ocenić przyjęte rozwiązanie, że uzyskanie współwłasności w wyniku spadkobrania nie powoduje automatycznie utraty prawa do równoważnika pieniężnego. Ta utrata prawa do równoważnika ma miejsce wówczas, gdy spadkobierca zajmuje lokal, dom należący do spadku, a udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Istotna jest przesłanka zajmowania lokalu, domu, czyli zamieszkiwanie w nim, nie wystarczy samo posiadanie lokalu czy domu. Jeżeli policjant /lub członek rodziny/ będący współwłaścicielem w wyniku spadkobrania zajmuje dom lub lokal należący do spadku, wówczas należy zbadać czy udział jaki posiada w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Powyższa wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. była już prezentowana przez tutejszy Sąd w innych spawach. W rozpoznawanej zaś sprawie przedmiotem sporu jest nie tyle zakres przedmiotowy przepisu § 1 ust. 1 pkt 5 i przepisu § 1 ust.2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia, co zakres podmiotowy. O ile bowiem bezsporne jest, że § 1 ust. 1 pkt 5 z punktu widzenia przedmiotowego dotyczy wszystkich zdarzeń prawnych w wyniku których doszło do powstania współwłasności, a z punktu widzenia podmiotowego przepis ten obejmuje zarówno policjanta jak i członków jego rodziny o których mowa w art.89 ustawy o Policji, co jednoznacznie wynika z literalnego brzmienia ust.1, to dokonanie podobnych ustaleń co do § 1 ust.2 pkt 5 może już nastręczać trudności. Niewątpliwie można stwierdzić, że jeśli chodzi o zakres przedmiotowy §1 ust.2 pkt 5 to zakres ten jest węższy i obejmuje tylko te sytuacje w których współwłasność domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego powstała w wyniku spadkobrania. Natomiast wątpliwości się pojawiają jeśli chodzi o zakres podmiotowy § 1 ust.2 pkt 5, czy zakres podmiotowy tego przepisu jest węższy tzn. dotyczy tylko policjantów, czy też zakres podmiotowy tego przepisu jest analogiczny jak przepisu § 1 ust. 1 pkt 5. Wykładnia językowa tego przepisu nie daje jednoznacznej odpowiedzi i może prowadzić do różnych rezultatów. Z jednej strony w przepisie tym nie ma mowy o członkach rodziny policjanta, z drugiej zaś strony w przepisie jest mowa o zajmowaniu lokalu mieszkalnego lub domu będącym przedmiotem spadku, bez dookreślenia, że chodzi wyłącznie o spadek przypadający policjantowi. Stąd też dla określenia zakresu podmiotowego tego przepisu koniecznym jest sięgnięcie do wykładni systemowej i spojrzenie na zakres podmiotowy innych przesłanek o których mowa w § 1 ust.2. W szczególności takiej uwagi wymaga przesłanka z § 1 ust.2 pkt 1 zgodnie z którą równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli; utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. o których mowa w ust.1. Niewątpliwie w ust.1 jest mowa o lokalach mieszkalnych i domach należących zarówno do policjanta jak i członków jego rodziny. Powstaje w związku z tym pytanie jaki jest zakres podmiotowy przepisu § 1 ust.2 pkt 1, czy utrata lub zrzeczenie się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu lub domu dotyczy tylko policjanta czy też może dotyczyć utraty lub zrzeczenia się prawa przez małżonka policjanta, jeżeli to on posiadał tytuł prawny do zajmowanego lokalu, lub domu. Zważywszy, że z punktu widzenia nabycia prawa do równoważnika istotne jest, aby nie tylko policjant, ale i wskazani członkowie jego rodziny nie posiadali domu lub lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, tym samym nie przyznanie równoważnika z powodu utraty lub zrzeczenia się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego powinno obejmować ten sam krąg podmiotów. Na tle powyższych uwag dotyczących zakresu podmiotowego przepisu § 1 ust.2 pkt 1, ponownie otwarte pozostaje pytanie o zakres podmiotowy § 1 ust.2 pkt 5. A zatem czy przepis § 1 ust.2 pkt 5 może mieć zastosowanie tylko wtedy gdy policjant w wyniku spadkobrania został współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego, czy można zastosować ten przepis w sytuacji gdy małżonek policjanta został w wyniku spadkobrania współwłaścicielem domu lub lokalu. Zdaniem Sądu zakres podmiotowy przepisu § 1ust.2 pkt 5 nie został ograniczony w stosunku do zakresu podmiotowego przepisu § 1 ust1 pkt 5, ograniczenie dotyczy tylko zakresu przedmiotowego. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia niewątpliwie pewna systemowa spójność jeśli chodzi o wykładnię § 1 ust.2 pkt 1 i pkt 5 w związku z § 1 ust.1. rozporządzenia. Nadto poszukując właściwej wykładni danego przepisu należy mieć na uwadze różne stany faktyczne, które mogą w praktyce powstać i które będą wymagały rozstrzygnięcia i zastosowania danego przepisu. Stąd też dokonując wykładni konkretnego przepisu należy na niego spojrzeć nie tylko poprzez pryzmat tego zaistniałego stanu faktycznego, ale należy mieć na uwadze również możliwe inne stany faktyczne. Stąd też dokonując wykładni przepisu § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia nie można wykluczyć takiego stanu faktycznego w którym spadkobiercami domu lub lokalu mieszkalnego będzie policjant wraz z małżonkiem / w przypadku powołania do spadku na podstawie testamentu/, czy w takiej sytuacji będzie mógł mieć zastosowanie przepis § 1 ust.2 pkt 5. Jeśli zaś przyjmiemy, że zakres podmiotowy tego przepisu nie został ograniczony wyłącznie do policjanta, będzie można powołać się na ten przepis, jeżeli zaś przyjmiemy, że takie ograniczenie podmiotowe istnieje, wówczas ten sam stan faktyczny będzie wyczerpywał zarówno przepis § 1 ust.1 pkt 5 / w stosunku do małżonka policjanta, gdy małżonek jest również spadkobiercą/ jak i przepis § 1 ust.2 pkt 5,/ w stosunku do policjanta spadkobiercy/, a więc będzie prowadził do sprzecznych rezultatów. Mając powyższe na uwadze, przepis § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia, zdaniem Sądu ma ograniczony zakres przedmiotowy w stosunku do § 1 ust. 1 pkt 5 , albowiem dotyczy tylko współwłaścicieli, których współwłasność domu lub lokalu mieszkalnego powstała w wyniku spadkobrania, natomiast nie ma ograniczonego zakresu podmiotowego. Stąd też stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie powinien zdaniem Sądu być rozważany w kontekście § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia, a nie § 1 ust. 1 pkt 5. W rozpoznawanej sprawie żona skarżącego w wyniku spadkobrania jest współwłaścicielem domu mieszkalnego położonego w [...]. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący z rodziną w dacie wydania zaskarżonej decyzji zajmował dom należący do spadku , a udział w spadku nie odpowiadał dwóm norm zaludnienia. Tym samym zdaniem Sądu nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia, spełnienie których uzasadniałoby na podstawie § 6 pkt 4 rozporządzenia cofnięcie prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 152 ustawy powołanej wyżej, orzeczono, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.