III SA/Kr 279/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 29 października 2007 r. [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania od zaświadczenia Starosty Powiatowego z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie spełnienia warunków dla poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 litera a ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 z późn.zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło następujące ustalenia w sprawie: T. F. posiadał prawo jazdy kat. B, T nr [...] wydane w Urzędzie Gminy. Starosta Powiatowy, po otrzymaniu zawiadomienia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności o wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności T. F., decyzją z dnia [...] 2003 r. skierował skarżącego na badania lekarskie. W treści decyzji wyznaczony został termin w jakim należy się na badania zgłosić. W następstwie złożenia odwołania, decyzją z dnia [...] 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Powiatowego. T. F. nie poddał się badaniu lekarskiemu, w terminie zakreślonym w powyższej decyzji. Starosta kolejną decyzją z dnia [...] 2003 r. cofnął T. F. posiadane przez niego uprawnienie do prowadzenia pojazdu kat. B, T nr [...] seria [...]. W dniu 15.02.2007 r. lekarz uprawniony do badań lekarskich osób kierujących pojazdami w Ośrodku Medycyny Pracy, orzeczeniem lekarskim nr [...], stwierdził u skarżącego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B, T, a T. F. przedłożył to zaświadczenie w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego. Starosta Powiatowy w dniu [...] 2007 r. wydał zaświadczenie w przedmiocie spełnienia przez T. F. warunków dla poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z ubieganiem się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że odebranie w dniu [...] 2007 r. wyżej opisanego zaświadczenia Starosty Powiatu, zostało poprzedzone złożonym w dniu 14 lutego 2007 r. za pośrednictwem Starosty, a cofniętym w dniu następnym – 15 lutego 2007 r., odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku "z pobraniem pisma [...]" odpowiadającego numerem oznaczeniu decyzji Starosty z dnia [...] 2003 r. cofającej uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Ustaliło dalej Kolegium Odwoławcze, że w dniu 22 lutego 2007 r. T. F. złożył za pośrednictwem Starosty kolejne pismo określone jako żądanie skierowania podania z [...] 2007 r. do sądu odwoławczego i przywrócenia prawa jazdy, a w dniu 26 lutego 2007 r. wniósł do SKO następne pismo wyjaśniające okoliczności w jakich doszło do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 września 2002 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w związku z treścią złożonych pism, pismem z dnia 4.04.2007 r. T. F. wezwany został o sprecyzowanie przedmiotu odwołania, na co odpowiedział pismem z dnia 30 kwietnia 2007 r. Wobec treści pisma z dnia 30 kwietnia 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że przedmiotem złożonego dnia 22 lutego 2007 r. pisma jest odwołanie od zaświadczenia Starosty Powiatu z dnia [...] 2007 r. stwierdzającego, iż T. F. spełnia warunki do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy prawo o ruchu drogowym. Kolegium podkreśliło, iż w piśmie z 30.04.2007 r. podkreślił T. F., że nie składał i nie będzie składał odwołania od decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, a nie zgadza się na powtórne szkolenie. Rozpatrując tak określony przedmiot odwołania SKO wskazało, iż zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym, obowiązek kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w związku z ubieganiem się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem dotyczy sytuacji, gdy uprawnienia te cofnięto na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji. Samym zaś warunkiem przystąpienia do egzaminu jest posiadanie zaświadczenia wydanego przez organ uprawniony do zwrotu prawa jazdy. Wzór zaświadczenia załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21.01.2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 151). SKO wskazało, iż skarżący przedłożył wymagane orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B, T. Tym samym ustała przyczyna cofnięcia prawa jazdy z tego powodu, ponieważ jednak okres pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdem przekroczył jeden rok, warunkiem wydania prawa jazdy jest poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Organ pierwszej instancji mając na uwadze powołane wyżej przepisy wydał w związku z powyższym skarżącemu zaświadczenie, w którym stwierdzono, że spełnia on warunki dla poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z ubieganiem się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji. Zaświadczenie to organ wydał zgodnie ze wzorem, określonym w załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia. SKO zajęło stanowisko, iż przepisy prawa nie przewidują złożenia odwołania od zaświadczenia o spełnieniu warunków dla poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Wydanie takiego zaświadczenia jest czynnością, podejmowaną w związku z ubieganiem się o przywrócenie prawa jazdy w celu umożliwienia przystąpienia do egzaminu kontrolnego, dla której przepisy prawa nie przewidziały formy decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 kpa odwołanie przysługuje od decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kpa – iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia środka odwoławczego od zaświadczenia wydanego w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 litera a, to zasadność wydania takiego zaświadczenia strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu prawa jazdy. Z tych przyczyn na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania od zaświadczenia Starosty z dnia [...] 2007 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył T. F. Nie wskazując naruszonych przepisów prawa, skarżący zarzucił "niezgodność postępowania" z nim zarówno przez organ odwoławczy jak i przez Starostę Powiatu. Skarżący opisując przebieg postępowania podnosił, że nie był osobą niepełnosprawną i opisywał okoliczności w jakich doszło do wydania przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności orzeczenia z dnia 12 września 2002 r. o stopniu niepełnosprawności, którego odpis przedłożył przy uzupełniającym skargę piśmie z dnia 9.11.2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżący, kwestionuje podstawy do wydania orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności i kwestionuje także obowiązek poddawania się procedurze sprawdzania kwalifikacji poprzedzającej wydanie prawa jazdy oraz wylicza szkody jakie z tego powodu poniósł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) przedmiot sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przewidzianą przez przepis art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) regułą jest, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, do rozpatrzenia, którego właściwy jest – zgodnie z § 2 organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis § 3 kpa określa organy, których decyzje wydane w I instancji nie mogą być zaskarżone odwołaniem. Również przepisy szczególne mogą wyłączać w określonych rodzajach spraw dopuszczalność odwołania. Istotą odwołania jest to, iż stanowi ono środek odwoławczy od jednego z rodzajów aktu administracyjnego – decyzji. Załatwienie sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Przepis art. 134 kpa obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne i z tych względów podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego podstawową jest kwestia czy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że od wydanego przez Starostę Powiatu zaświadczenia, stwierdzającego, że skarżący spełnia warunki do poddania się badaniu kontrolnemu sprawdzania kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn.zm. – dalej ustawa -), nie służy odwołanie – jest prawidłowe. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji. W takim przypadku w myśl art. 114 ust. 4 dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje się po zdaniu przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Natomiast zakreślone przepisem art. 134 § 1 ppsa ograniczenie rozstrzygnięcia wywołanego skargą "do granic danej sprawy" oznacza, iż Sąd nie może w ramach kontroli wywołanej skargą, uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle powyższych regulacji zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedmiot sprawy, w granicach którego badana jest legalność zaskarżonego postanowienia wyznacza kwestia dopuszczalności odwołania od zaświadczenia stwierdzającego warunki – wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych – do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdem w drodze stosownego egzaminu. Oczekiwania skarżącego, że na tym etapie postępowania przed organami administracji, kognicją Sądu objęte będą merytoryczne przesłanki przywrócenia cofniętych uprawnień, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Należy tu przypomnieć, iż decyzją znak [...] z dnia [...] 2003 r. Starosta cofnął skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdem, wobec niepoddania się badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Obowiązek poddania się takim badaniom wynikał z wcześniejszej decyzji Starosty z dnia [...] 2003 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia [...] 2003 r. Z akt nie wynika by od decyzji z [...] 2003 r. złożono w terminie odwołanie, ma zatem przymiot decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 kpa. Skarżący co prawda w dniu 10.11.2003 r. odmówił jej przyjęcia wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania, ale zgodnie z art. 47 § 1 i 2 kpa w wypadku odmowy przyjęcia pisma przez adresata pismo uznaje się za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia. Termin do złożenia odwołania od tej decyzji upłynął zatem dnia 24 listopada 2003 r. Decyzja z dnia [...] 2003 r. cofająca skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdów jest zatem wiążąca dla organów administracji i Sądu, a jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania może nastąpić – zgodnie z art. 16 zd. II kpa – tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W swym piśmie z dnia 30 kwietnia 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wyraźnie zastrzegł, że nie składał i nie będzie składał odwołania od decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że przedmiotem pisma skarżącego z dnia 22 lutego 2007 r. nie jest żądanie wszczęcia tzw. postępowania nadzwyczajnego względem decyzji z [...] 2003 r. lecz inny akt – zaświadczenie Starosty z dnia [...] 2007 r. Mimo bowiem decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym przepisy ustawy o ruchu drogowym, przewidują tryb i warunki przywracania kierowcy uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Generalną zasadę wyraża przepis art. 140 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, że decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje się po ustaniu przyczyny cofnięcia tych uprawnień. Złożenie przez skarżącego w dniu 15 lutego 2007 r. Staroście, orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia 15 lutego 2007 r. stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B i T, należało potraktować jako złożony w trybie art. 140 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym wniosek o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym cofniętego ostateczną decyzją z [...] 2003 r. Na tle tego wniosku rysuje się spór pomiędzy skarżącym a organem uprawnionym do przywrócenia cofniętego uprawnienia. Zdaniem skarżącego sama treść orzeczenia lekarskiego z dnia 15 lutego 2007 r., stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji przywracającej uprawnienie do kierowania pojazdem, skoro nie ma przeciwwskazań zdrowotnych. Zdaniem Starosty, powołującego się na przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy, osoba która ubiega się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający jeden rok, podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje się po zdaniu, przez tę osobę ubiegającą się o jego wydanie, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Organy wskazały, że cofnięcie uprawnień nastąpiło decyzją ostateczną z [...] 2003 r., a o przywrócenie uprawnień, skarżący wystąpił w 2007 r. przedkładając orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań, a zatem że cofnięcie uprawnienia przekraczało 1 rok. Przyjmując, iż skarżący podlega ponownemu sprawdzeniu kwalifikacji wobec cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdu na okres dłuższy niż jedn. rok, Starosta wydał zaświadczenie z dnia [...] 2007 r. Przepis § 5 ust. 1 pkt 9 lit. b Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215 z późn.zm.) istotnie przewiduje, że prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się po otrzymaniu od osoby podlegającej kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy: a) wniosku, b) zaświadczenia wydanego przez organ. Zaświadczenie to zgodnie z § 6 wydawane jest na druku, którego wzór określa załącznik Nr 3 do rozporządzenia. Wydane przez Starostę w dniu [...] 2007 r. zaświadczenie odpowiada wzorowi, a z jego treści wyraźnie wynika, iż wydane zostało w związku z ubieganiem się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem. W myśl przepisu § 1 ust. 2 pkt 5 przez uprawnienie rozporządzenie rozumie decyzję administracyjną organu o wydaniu prawa jazdy, pozwolenia lub wtórnika tych dokumentów. Natomiast stosownie do § 2 wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy, pozwolenia oraz ich wtórnika następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych regulacji w sposób jasny wynika, iż wydane [...] 2007 r. zaświadczenie Starosty nie ma charakteru aktu administracyjnego kończącego postępowanie z wniosku skarżącego o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami, jest to natomiast czynność, podjęta w toku tego postępowania i umożliwiająca osobie ubiegającej się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami, przystąpienie do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Zgodne z prawem jest zatem stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że od wydanego w toku postępowania o przywrócenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, zaświadczenia Starosty, wydanego w trybie przepisu § 5 ust. 1 pkt 9 lit. "b" Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215 z późn.zm.), a stwierdzającego spełnienie przez osobę ubiegająca się o przywrócenie kwalifikacji, warunków dla poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, nie służy odwołanie. Z tych względów zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania od tego zaświadczenia znajduje oparcie w przepisach art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie należy tylko zaznaczyć, iż dopiero kończący postępowanie o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdem akt Starosty jako organu właściwego w tej sprawie będzie miał charakter decyzji, a zatem służyć będzie od niego odwołanie do organu wyższego stopnia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).