III SA/Kr 279/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2009 r. , Nr : [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego s k a r g ę o d d a l a Zaskarżoną decyzją z dnia 9 lutego 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3, art. 61 ust. 1 i 63 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania :administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie– k.p.a.) i art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z pózn. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r., znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji – Prezydent Miasta – decyzją z dnia [...] 2008 r., znak: [...], przyznał zasiłek pielęgnacyjny dla M. H. na okres od 1 sierpnia 2008 r. do 31 lipca 2011 r. Z uwagi na okoliczność, że decyzja w całości uwzględniła żądanie strony, organ I instancji odstąpił od jej uzasadnienia. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. H. podnosząc, że przedmiotowe świadczenie powinno być przyznane przez organ od dnia 2 marca 2007 r. w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] 2008 r., uzupełnionym wyrokiem z dnia [...] 2008 r., w którym Sąd uznał jej syna – M. H. - za osobę niepełnosprawną, a niepełnosprawność ta powstała w dniu 2 marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej przywołało treść art. 16 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 24 ust.1 tej ustawy, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zarzucając decyzji organu I instancji brak uzasadnienia, o którym mowa w treści wyżej wskazanych artykułów. Kolegium podkreśliło, że wprawdzie art. 107 § 4 k.p.a. dopuszcza odstąpienie od uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy ta uwzględnia w całości żądanie strony, jednak w takim przypadku organ powinien wcześniej ustalić treść tego żądania, czego w przedmiotowej sprawie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji nie uczynił. Z odwołania złożonego przez M. H. wynika bowiem, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczył innego okresu (również wcześniejszego), niż ten na jaki zasiłek został przyznany. Kolegium zwróciło również uwagę, że ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456) zmienione zostały m.in. przepisy rozdziału 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które organ powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2009 r., znak: [...], wniosła M. H. Podniosła w niej, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że jej zdaniem, przedmiotowe świadczenie powinno być przyznane od dnia 2 marca 2007 r. ponieważ jej syn uznany został za osobę niepełnosprawną wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] 2008 r., uzupełnionym wyrokiem z dnia [...] 2008 r., a niepełnosprawność ta orzeczona została od tej daty, tj. od dnia 2 marca 2007 r. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło powody podjętego rozstrzygnięcia wskazując między innymi, że decyzja organu I instancji, posiadała braki formalne polegające na nie sporządzeniu jej uzasadnienia. Nadto organ I instancji nie ustalił intencji wnioskodawcy. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że wniesienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez stronę, może być wynikiem niezrozumienia treści wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. W niniejszej sprawie kontroli Sądu, według wskazanych wyżek kryteriów, podlegała bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2009 r., znak: [...], uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W takim razie skoro ocenie podlegała decyzja kasacyjna, rzeczą Sądu było zbadanie, czy przy jej wydawaniu organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu, stanowiącego wyjątek od merytorycznego rozstrzygania sprawy, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko i wyłącznie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Patrząc pod tym kątem na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest przyznanie skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. W świetle art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych, którym jednym z nich, zgodnie z art. 2 ustawy, jest zasiłek pielęgnacyjny, ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wskazany przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będący materialnoprawną podstawą orzekania, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, został uznany w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jego zdaniem zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Przepis art. 24 ust. 2 ustalający ten zasiłek począwszy od miesiąca kiedy wpłynął w tej sprawie wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Sąd mając na względzie ukształtowany wyżej wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wzorzec normatywny oceny legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej uznał, że organ odwoławczy dostrzegł wagę tego problemu. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał wyraźnie, że organ I instancji zobowiązany jest ustalić w sposób prawidłowy treść żądania osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wskazując na okoliczności związane z okresem na jaki został on ustalony, a podniesione przez samą skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w którym to domagała się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego właśnie od daty powstania niepełnosprawności, tak jak to podniósł Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 23 października 2007 r. Powyższe wiązało się zatem z kwestią przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części przez organ I instancji i uczynienia tego przedmiotem orzeczenia przez organ I instancji (organ odwoławczy nie mógł tego uczynić z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, według której każda sprawa ma być dwukrotnie rozstrzygnięta przez organy obu instancji), tak by wydane przez ten organ rozstrzygnięcie w kwestii zasiłku pielęgnacyjnego odpowiadało standardom wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny i było zgodne z prawem. Nadto po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy doszło do zmian przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. 1 stycznia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1456; z wyjątkiem artykułów wskazanych w art. 4 tej ustawy), która wprowadziła między innymi zmiany w treści art. 16, 24 dotyczących zasiłku pielęgnacyjnego. Słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92 (nie publik.), że: "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 KPA)". W takim razie, skoro doszło do zmiany przepisów ustawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy i zasadny zareagowało na ten fakt. Skoro organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wystarczające powody przemawiające za koniecznością podjęcia tego rodzaju orzeczenia, nie można było mu postawić zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Podjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja nie tylko, że zmierza w kierunku uwzględnienia postulatów zgodności z prawem decyzji podejmowanych w tego rodzaju sprawach, wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny, to jeszcze wyszła naprzeciw żądaniu skarżącej, co do wzięcia pod uwagę przy ponownym orzekaniu w tej sprawie daty powstania niepełnosprawności syna określonej we wzmiankowanym przez nią wyroku Sądu Rejonowego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.