III SA/Kr 28/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek sprawozdawca Sędziowie : NSA Wiesław Kisiel WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r sprawy ze skargi W. W. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 10 grudnia 2003 r Nr : [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dyscyplinarnego uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji W związku z prowadzeniem postępowania dyscyplinarnego przeciwko komisarzowi W. W. o to, że: "w dniu [...] maja 2003 roku nie wykonał polecenia wynikającego z Decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2003 roku w sprawie wprowadzenia w tym dniu od godz. 8.00 dwunastogodzinnego systemu służby policjantów garnizonu małopolskiego celem zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie województwa [...], w związku z działaniami "[...]" oraz zagwarantowania pełnej mobilności biorących w nich udział sił i środków, gdyż w tym dniu w godzinach 8.00 - 17.00 nie przebywał w miejscu zamieszkania oraz spożywał alkohol, przez co wprowadził się w stan uniemożliwiający ewentualne podjęcie zadań służbowych, czym naruszył § 13 pkt 1 Zarządzenia nr [...] KGP z dnia [...] maja 1993 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji" – Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2003r. do [...] w pkt. II. zawiesił przedmiotowe postępowanie dyscyplinarne do czasu ustania długotrwałej przeszkody w postaci luki prawnej, spowodowanej brakiem przepisów normujących prowadzenie postępowań dyscyplinarnych. Jako podstawę prawną podano § 21 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. nr 4 z 1998 roku, poz. 14). Na uzasadnienie podano, że "w najbliższym czasie tj. w dniu 30 września 2003 roku przestaną obowiązywać wydane na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 roku regulujące przeprowadzanie postępowań dyscyplinarnych w stosunku do policjantów". Podkreślono, że brak jest realnej możliwości na prawomocne rozstrzygnięcie niniejszego postępowania do dnia [...] września 2003 roku, a zatem "zasadnym jest jego zawieszenie do czasu wejścia w życie nowych przepisów prawnych w tym zakresie". W zażaleniu na powyższe postanowienie W. W. zarzucił, że organ administracyjny błędnie przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2002r. (K [...] ), który stwierdził niezgodność z Konstytucją artykułu 139 ust. 2 ustawy o Policji i postanowił, że artykuł ten w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego traci moc z dniem 30 września 2003r. - daje podstawę do zawieszenia postępowania dyscyplinarnego ze względu na "długotrwałą przeszkodę". Zdaniem odwołującego się należy mieć na względzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które przesłanki zawieszenia określiły wyczerpująco w art. 97 § 1 kpa, czy przepisy kodeksu postępowania karnego, które w art. 22 kpk przewidują zawieszenie postępowania, ale w obu uregulowaniach nie ma możliwości zawieszenia postępowania z uwagi na brak właściwych przepisów wykonawczych. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2003r. do [...][...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu zażalenia -zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Na uzasadnienie powyższego podano, że rozważania na temat zawieszenia postępowania w innych procedurach (kpa czy kpk) są bezprzedmiotowe, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o § 21 ust. 3 obowiązującego jeszcze wówczas rozporządzenia MSWiA z dnia 19 grudnia 1997r. Podkreślono też, że "zgodnie z dyspozycją art. 2 ustawy z dnia 29 października 2003 roku o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2003 roku Nr 192, poz. 1873), mimo faktu utraty mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia, czynności dokonane w przedmiotowym postępowaniu dyscyplinarnym są skuteczne". Z postanowieniem tym nie zgodził się W. W., który w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej. Na uzasadnienie przytoczył argumenty zawarte w zażaleniu i podkreślił, ze postępowanie dyscyplinarne prowadzone wobec niego winno być umorzone z dniem 30 września 2003 roku - z powodu braku podstawy prawnej do jego prowadzenia. Zaznaczył, że - jego zdaniem -nieuwzględnienie w ustawie z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji zasady stosowania prawa "względniejszego dla sprawcy" powoduje niekonstytucyjność zmian wprowadzonych tą ustawą w ramach przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym w Policji i karaniu funkcjonariuszy i narusza przepisy Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Skarżący wniósł o ewentualne skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki w [...] wniósł o jej oddalenie uzasadniając jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i podkreślił, że wszczęte, a nie zakończone do dnia [...] .09.2003r. postępowania dyscyplinarne nie stały się bezprzedmiotowe, a jedynie zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wykonywanie czynności w ich ramach. Zaznaczono także, że alternatywą dla zawieszenia postępowania było jedynie pozostawienie sprawy bez biegu, co mogłoby narazić organ na zarzut bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, poz.1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga jest uzasadniona, jednak z innych względów niż te, które skarżący przedstawił w uzasadnieniu. Ma rację - zdaniem Sądu - organ-administracyjny II instancji wskazując, że rozważania na temat podstaw zawieszania postępowań na gruncie innych procedur - takich jak kpa czy kpk - są bezprzedmiotowe, jednak także z powodów innych niż przedstawiono.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w dacie wydania przez organ I instancji Postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. w dniu [...] września 2003r. obowiązywało organy administracyjne wydane na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r., Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) - Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. nr 4 z 1998 roku, poz. 14), które w § 21 określało przyczyny zawieszenia postępowania. W szczególności: § 21 ust. 3 określał: "Przełożony, o którym mowa w ust. 1, może zawiesić postępowanie dyscyplinarne, gdy zachodzi długotrwała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania". Podanie w postanowieniu organu I instancji jako podstawy zawieszenia "długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania" jest błędne, albowiem z treści powołanego przez ten organ przepisu § 21 ust. 3 obowiązującego wówczas Rozporządzenia wynika, że długotrwała przeszkoda musiałaby zaistnieć w dacie postanowienia (a nie w przyszłości, nawet ściśle określonej datą), a bezsprzecznym jest, że w dniu [...] września 2003r. (wobec obowiązywania wymienionego wyżej rozporządzenia, podanego przez organ) takiej podstawy tj. braku przepisów wykonawczych - nie było. Jest poza sporem, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2002r., sygn. akt K. 36/00 (Dz. U. z 2002r., Nr 176, poz. 1457) orzekł odnośnie cyt. wyżej ustawy o Policji w części 1 ust. 6: "Art. 139 ust. 2 ustawy powołanej w pkt. 1, w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. ", a w części II ust. 1 "Art. 139 ust. 2 ustawy o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58, ze zm.) w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego traci moc z dniem 30 września 2003r. " Należy zwrócić także uwagę na to, że ustawa z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 14 listopada 2003r. określała w art. 1: " W ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany"'. - w pkt: " 18) art. 135 otrzymuje brzmienie:" - zdanie pierwsze "art. 135h. 3. : "Przełożony dyscyplinarny może zawiesić postępowanie dyscyplinarne uniemożliwiającej prowadzenie postępowania ". Zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy: " Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ". Powyższe oznacza, że w dacie wydania postanowienia przez organ II instancji, tj. w dniu 10.12.2003r. obowiązywały już od dnia 29 listopada 2003r. przepisy zmienionej ustawy o Policji, które regulowały podstawy zawieszenia postępowania. W tej sytuacji nie można uznać, że długotrwałą przeszkodą mógł być brak przepisów, skoro już obowiązywały przepisy ustawowe w tym zakresie. W niniejszej sprawie, co jeszcze raz należy podkreślić, problem długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania dyscyplinarnego z powodu braku przepisów wykonawczych w dacie wydawania postanowień o zawieszeniu w ogóle nie zachodzi, gdyż zarówno w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, jak i w dacie wydania postanowienia przez organ II instancji obowiązywały przepisy w tym zakresie – w dniu 24.09.2003r. - przepisy Rozporządzenia MSWiA z dnia 19.12.1997r. wydane na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o Policji, a w dniu 10.12.2003r. - przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w brzmieniu po wejściu w życie ustawy z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - jest natomiast niewątpliwym to, że okresowy brak przepisów wykonawczych nie może stanowić podstawy do umorzenia takich postępowań dyscyplinarnych - jak chce tego skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień, jak także chce tego skarżący, albowiem podstawy prawne zawieszenia postępowania istniały w dacie wydania zaskarżonych postanowień, jednak brak było okoliczności faktycznych mogących wypełnić treść "długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania", o jakiej to przeszkodzie mówiły obowiązujące wówczas, a przytoczone wyżej przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę wyłącznie z powyższych powodów z tego względu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji oraz na mocy powołanych przepisów i art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.