III SA/Kr 281/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Danuty Jantas po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 16 grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 10 listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania L. M. (dalej: skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem J. J., ur. w 1934 r. legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 13 września 2005 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalonym od 21 czerwca 2005 r. na stałe ze stwierdzeniem, iż nie da się ustalić od kiedy w jego przypadku istnieje niepełnosprawność. Decyzja organu I instancji była kolejną w sprawie – poprzednio wydana decyzja odmawiająca świadczenia pielęgnacyjnego, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 września 2020 r., nr [...] i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na błędną wykładnię prawa w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, a także z uwagi na to, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób przekonywujący, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy, pomiędzy koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a rezygnacją i niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym. Kolegium zaleciło organowi pomocowemu w szczególności wyjaśnienie, kto sprawował opiekę nad niepełnosprawnym w okresie od czerwca 2005 r. do maja 2020 r., tj. przez okres około 15 lat w którym niepełnosprawny posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, do czasu rezygnacji z pracy w gospodarstwie przez skarżącą. W ponownie odmawiającej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego decyzji z 10 listopada 2020 r., Wójt Gminy wskazał, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, a skarżąca sprawuje nad ojcem opiekę, jednakże nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność J. J. powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Organ podkreślił również, że z oświadczenia skarżącej oraz wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ rezygnacja nastąpiła w czerwcu 2020 r, natomiast niepełnosprawny ojciec skarżącej wymagał opieki ze strony innych osób już od czerwca 2005 r. W odwołaniu skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia treści wyroku TK z 21 października 2014 r, sygn. K 38/13. SKO wskazało m.in., że przyczyną niepełnosprawności ojca skarżącej jest upośledzenie narządu ruchu oraz choroby neurologiczne, że skarżąca złożyła oświadczenie, że jest rolnikiem i od 9 czerwca 2020 r. zaprzestała prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym, a posiadane gospodarstwo rolne o pow. 3,4155 ha wydzierżawiła mężowi (skarżąca przedłożyła do akt umowę dzierżawy). Ponadto, z przeprowadzonego w dniu 12 października 2020 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z ojcem i wykonuje wszystkie konieczne czynności pielęgnacyjne, przygotowuje posiłki, podaje lekarstwa, kontroluje wizyty lekarskie oraz załatwia wszelkie sprawy urzędowe. Ojciec skarżącej jest osobą niedosłyszącą, ale porusza się samodzielnie. Z oświadczenia skarżącej wynika, że jej ojciec dopiero od około 5 lat wymaga wzmożonej opieki. Skarżąca wyjaśniła również, że w tym okresie podlegała i nadal podlega ubezpieczeniom społecznym rolników (dowód: zaświadczenie KRUS w Brzesku z 2 listopada 2020 r., z którego treści wynika, że skarżąca od dnia 1 marca 1994 r. podlega z mocy ustawy ubezpieczeniom społecznym w pełnym zakresie jako rolnik). Z rozmowy skarżącej z pracownikiem socjalnym w dniu 9 października 2020 r. wynika, że charakter prac w gospodarstwie rolnym nie polegał na rutynowych czynnościach dnia codziennego, ale w tym okresie gospodarstwo było dzierżawione nieoficjalnie przez brata, który bazował głównie na uprawie zbóż. Niepełnosprawny ojciec skarżącej ma jeszcze troje dzieci, tj. syna S., syna W. oraz syna J. (57 lat) przebywającego od kilku lat w Domu Radosnej Starości. Kolegium podkreśliło, że wbrew stanowisku prawnego zaprezentowanego przez organ I instancji nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z 21 października 2014 r. nie zmienił sytuacji prawnej strony. Z wyroku tego wynika, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mają – dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe – obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem jednak tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Wskazał, że szczegółowe uzasadnienie prawne tej kwestii przedstawił w poprzednio wydanej w sprawie decyzji z dnia 22 września 2020 r., nr [...]. SKO podniosło, że pomimo wykazanej błędnej wykładni prawa zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ z zebranego w sprawie materiału wynika, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy deklarowanym zaprzestaniem przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ojciec skarżącej, mający orzeczony stan niepełnosprawności w stopniu znacznym od 2005 r., nie wymagał czynności opiekuńczych o takim nasileniu, które powodowałyby konieczność całkowitej rezygnacji przez skarżącą się z pracy w gospodarstwie rolnym, pomimo tego, że jego stan zdrowia od 2015 r. pogarsza się systematycznie. Ponadto, organ podkreślił, że z zaświadczenie KRUS wynika, że skarżąca nieprzerwanie podlega z mocy ustawy ubezpieczeniom społecznym z mocy ustawy jako rolnik, nie zgłaszała w nim faktu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, co pozwala na stwierdzenie, iż takiej pracy faktycznie nie zaprzestała. W ocenie organu, dodatkowo potwierdza to umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego z mężem skarżącej, jako czynność pozorną, mająca uprawdopodobnić przed organem administracji zaprzestanie pracy w gospodarstwie. Wskazał, że takie "umowy" pomiędzy małżonkami nie są wymagane przez przepisy do żadnych celów i raczej nie występują w powszechnym obrocie prawnym. Organ krytycznie odniósł się również do twierdzenia skarżącej, że w okresie kiedy ojciec skarżącej miał już orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, to skarżąca nie pracowała w gospodarstwie rolnym, ponieważ było ono nieoficjalnie dzierżawione przez jej brata. W ocenie Kolegium przeczy temu nie tylko zaświadczenie KRUS o nieprzerwanym podleganiu ubezpieczeniom z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym, ale również oświadczenie skarżącej o rezygnacji z takiej pracy dopiero z dniem 9 czerwca 2020 r. Organ wyjaśnił swoje stanowisko w sprawie, powołując orzecznictwo: wyroki NSA z dnia 3 września 2009 r., l OSK 3/09, z 9 marca 2011 r, l OSK 1922/10, z 11 marca 2011 r., l OSK 1987/10, z dnia 30.10.2020 r, sygn. l OSK 1273/20, uchwałę siedmiu sędziów NSA w Warszawie z 11 grudnia 2012 r., l OPS 5/12. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła jej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie, który zgłosił udział w sprawie nie zajął stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie ale nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Według art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Z przywołanych unormowań jasno wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 k.p.a.). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. m. in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, publik. w OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112). Wskazany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Podkreślić przy tym należy, że strona ustanawiając pełnomocnika czyni to w określonym celu, chce bowiem ustrzec się przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa, zagwarantować sobie rzetelną ochronę własnych interesów. Jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów. W rozpoznawanej sprawie analiza akt postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego dowodzi, że w tym postępowaniu organ I instancji naruszył postanowienia art. 10 k.p.a., czego nie dostrzegł organ odwoławczy rozpoznając odwołanie pomimo że decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Od dnia 8 czerwca 2020 r. pełnomocnikiem skarżącej jest adw. M. Ż., któremu jako pełnomocnikowi skarżąca udzieliła umocowania (k.1 pełnomocnictwo zostało dołączone do wniosku). Doręczanie zatem decyzji organu I instancji skarżącej (dowód dor. k.17) w sytuacji ustanowienia przez nią pełnomocnika było bezskuteczne (pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne w skutkach prawnych z pominięciem strony). Z kolei rozpoznanie odwołania od niedoręczonej decyzji stanowi o naruszeniu przepisów postępowania – art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., skutkujących uchyleniem zaskarżonego aktu. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny, w tym w pierwszej kolejności , czy decyzja I instancji w ogóle została doręczona skutecznie stronie. Z uwagi na te naruszenia Sąd nie mógł się ustosunkować merytorycznie do zasadności zarzutów skargi. Prawidłowe doręczenie decyzji I instancji pełnomocnikowi strony i złożenie przez niego odwołania w terminie 14 dni pozwoli jednak na ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy(w tym przede wszystkim wyjaśnienie konieczności rezygnacji przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym przy uwzględnieniu także sytuacji rodzinnej podopiecznego), a następnie na ewentualną kontrolę sądową decyzji II instancji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.