III SA/Kr 282/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata G. G. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2012 nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2011 r. nr [...] orzekającą o odmowie nie ujawnienia zmian danych ewidencyjnych gruntów i budynków obręb S w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami 17 i 15 km 2 ustalonej operatem pomiarowym [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 16 sierpnia 2007r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.)., w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze. zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym). Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 27 listopada 2010 r. S. B. zwrócił się do Starosty "o unieważnienie granicy pomiędzy działką 17 i sąsiadującą 15 we wsi S". Z kolei pismem z 10 maja 2011 r. S. B. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego " o unieważnienie granicy pomiędzy działką nr 17 sąsiadującą z nr 15 we wsi S wraz z odszkodowaniem za zniszczenie mojej działki". Pismo to zostało przesłane do rozpatrzenia Staroście. W ocenie organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków operat pomiarowy [...] wraz ze sporządzonym w dniu 7 marca 2007 r. protokołem wyznaczenia punktów granicznych działki nr 15 na odcinku z działką nr 17 - zawiera pełną dokumentację niezbędną do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z przepisami § 85 ust. 2 w związku z § 60 i § 61 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), tj. dane ewidencyjne, a w szczególności numeryczny opis granic działki ewidencyjnej 15 jak i jej pole powierzchni spełniają wymagania co do formatu danych i standardów technicznych tych danych. Dołączony do przedmiotowego operatu wykaz zmian danych ewidencyjnych spełnia wymagania zawarte § 46 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 tegoż rozporządzenia. Ponadto operat został sporządzony w oparciu o materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz o wyniki pomiarów terenowych stanowiących źródła danych ewidencyjnych wymienione w § 35 pkt 1,3 rozporządzenia, które są niezbędne do aktualizacji operat ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze dokumenty geodezyjne zgromadzone w przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku S. B. dotyczącego nie ujawnienia danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 17 i nr 15 ustalonej operatem pomiarowym [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 16 sierpnia 2007r. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie nie ujawnienia zmian danych ewidencyjnych gruntów i budynków obręb S w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 17 i nr 15 km. 2 ustalonej operatem pomiarowym [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 16 sierpnia 2007r. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji S. B. wniósł o unieważnienie granicy pomiędzy działką nr 17, a sąsiadującą działką nr 15. Podniósł, że jego prawo własności zostało naruszone, bowiem z jego działki zabrano duży pas ziemi. Ponadto podniósł szereg zarzutów wobec geodety uprawnionego, który wykonał prace geodezyjne i kartograficzne wyznaczenia punktów granicznych. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał w uzasadnieniu opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji, że prace geodezyjne wykonało Biuro Usług Geodezyjnych K. B., a kierownikiem prac był geodeta uprawniony mgr inż. K. B. Otrzymał on z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, materiały stanowiące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, z których wynika, że operatem Nr [...] dla obrębu S, wykonano w roku 1957 nowy pomiar granic w celu założenia operatu ewidencji gruntów. Po dokonaniu analizy materiałów geodeta stwierdził, że szkice polowe nr 76, 78, 91 zawierają dane pozwalające w sposób jednoznaczny określić położenie punktów granicznych działki ewidencyjnej nr 15 obręb S, a tym samym umożliwiają ich wyznaczenie. Protokół wyznaczenia punktów granicznych został 7 marca 2007 r., podpisany przez właścicieli działek ewidencyjnych nr 15, nr 13/1, nr 13/2. W trakcie ww. czynności geodeta powziął od osób biorących udział w czynnościach wyznaczenia punktów granicznych informację, że ujawnieni w operacie ewidencji gruntów i budynków właściciele działki ewidencyjnej nr 17, W. i S. B. nie żyją. W dniu 21 czerwca 2007 r. geodeta uprawniony przeprowadził na gruncie czynności wyznaczenia punktów granicznych, ujawnionych w operacie ewidencji gruntów. Wznowiono punkty graniczne [...], [...] (dane z operatu nr [...]) wyznaczające przebieg granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr 15 będącą własnością W. K. a działką ewidencyjną nr 17 będącą własnością W. i S. B. Protokół wyznaczenia punktów granicznych został 21 czerwca 2007 r. podpisany przez właściciela działki ewidencyjnej nr 15. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, S. B. ani pozostali domniemani spadkobiercy po zmarłych W. i S. B. nie uczestniczyli w czynnościach wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy ww. działkami ewidencyjnymi. Następnie geodeta przekazał do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej operat pomiarowy wyznaczenia punktów granicznych dla działki nr 15, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego organ I instancji nie naruszył zasad postępowania administracyjnego, niemniej w sposób błędny sformułował sentencję decyzji. W istocie bowiem przedmiotem niniejszego postępowania była aktualizacja, tj. wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany danych ewidencyjnych polegającej na oznaczeniu granicy pomiędzy działkami nr 17 i 15 w taki sposób, jak to miało miejsce przed ustaleniem dokonanym w operacie pomiarowym [...]. W takiej sytuacji, gdy zmiana w ewidencji gruntów i budynków została wprowadzona poprzez czynność materialno-techniczną, może być ona (również na wniosek) uchylona stosownie do przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy czym odmowa uchylenia tejże czynności materialno-technicznej (w istocie odmowa wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków), następuje w drodze decyzji administracyjnej. Strona poprzez żądanie wprowadzenia zmiany w operacie w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wprowadzeniu do operatu ewidencyjnego stanu poprzedniego, może domagać się de facto uchylenia czynności materialno-technicznej. Błędnie sformułowana sentencja nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty, który prawidłowo ocenił przesłanki do wprowadzenia żądanej zmiany. Odnośnie zarzut wobec geodety K. B. w związku z wykonaniem przez niego pracy, organ odwoławczy stwierdził, że praca geodezyjna została wykonana z należytą starannością i obowiązującymi przepisami prawa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. B. wniósł o unieważnienie granicy działki nr 17, bowiem w porównaniu do granicy poprzednio wyznaczonej, zabrakło 4 metrów. Podniósł, że nie ma przejazdu do stodoły. Zarzucił także, że geodeta nieprawidłowo wykonał pomiary. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę podniósł, że w rzeczywistości skarżącemu chodziło o rozgraniczenie, a nie o zmianę w ewidencji. Natomiast Starosta, gdy miał wątpliwości co do treści wniosku powinien wezwać skarżącego o sprecyzowanie. Organ nie wyjaśnił przedmiotu sprawy i zamiast przekazać sprawę do rozpatrzenia Wójtowi Gminy sam kontynuował postepowanie ustalając niewłaściwy stan sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle stanowiska doktryny i judykatury nie ulega wątpliwości, że uprawnienie organu administracji publicznej do orzekania w sprawie administracyjnej powstaje dopiero z chwilą złożenia stosownego wniosku przez uprawniony podmiot, mimo wcześniejszego istnienia pozytywnych przesłanek zastosowania normy prawa materialnego pozwalającej na konkretyzację uprawnień lub obowiązków w formie decyzji administracyjnej. Wniosek strony o wszczęcie postępowania administracyjnego czyni zatem sprawę administracyjną przedmiotem postępowania administracyjnego. W tych przypadkach, gdzie dla wszczęcia postępowania wymagane jest złożenie wniosku przez stronę, bez tego wniosku (lub zgody strony na kontynuowanie postępowania wszczętego w trybie art. 61 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wniosek o wszczęcie postępowania stanowi zatem przesłankę warunkującą uprawnienie organu administracji publicznej do orzekania w sprawie administracyjnej. Wśród norm prawa pozytywnego istnieją takie normy, w których dopuszczalne jest określenie przez stronę zakresu przesłanki faktycznej, zawartej w hipotezie normy stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach w decyzji administracyjnej. Przykładowo, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze. zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym),rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Jeśli dla wszczęcia postępowania konieczny jest wniosek strony, od treści wniosku zależy, w odniesieniu do których granic określonej nieruchomości toczyć się będzie postępowanie rozgraniczeniowe. Z powyższego wynika, że strona może mieć wpływ na ukształtowanie zakresu sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego przy jego wszczęciu, a w konsekwencji do ukształtowania zakresu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej praw lub obowiązków w decyzji administracyjnej. Prawa tego strona nie będzie miała w postępowaniu wszczynanym z urzędu. Prawo do ukształtowania zakresu sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego jest jednak niejednokrotnie ograniczone lub wyłączone z uwagi na treść norm ustawowych. W takim stanie rzeczy, skoro strona dysponuje legitymacją skargową, dokonywanie za nią, bez uprzedniego zwrócenia się o wyjaśnienie woli wnioskodawcy, ukształtowania treści żądania uznać należy za niedopuszczalne. Trafny jest wobec tego zarzut pełnomocnika skarżącego, że w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, czego domaga się od organu skarżący we wniosku z dnia 27 listopada 2010 r., a co za tym idzie, co jest przedmiotem postępowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), 1) przesunięte , uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postepowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli natomiast istniej spór co do położenia znaków granicznych, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Istotą wznowienia znaków granicznych jest więc ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Nie dokonuje się tego w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno – technicznej podmiotu uprawnionego do wykonania prac geodezyjno-kartograficznych. W sytuacji sporu co do położenia znaków granicznych, jest on rozwiązywany w postepowaniu sądowym, nie administracyjnym. Rozgraniczenie natomiast ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) i następuje w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Rozgraniczenie nieruchomości tworzy powstały w jego wyniku stan faktyczny i prawny. Wznowienie natomiast, taki stan – stosownie zawężony – jedynie przywraca. Podkreślić także należy, że w świetle uregulowań Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy. W postępowaniu ewidencyjnym nie tworzy się zmian, ale rejestruje zmiany wywołane zdarzeniami zewnętrznymi. Organy ewidencji rejestrują w niej stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu, budynku czy lokalu. Przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Dlatego też tak niezmiernie ważne jest wyjaśnienie treści żądania wnioskodawcy, które wpływa na ukształtowanie całego postępowania jurysdykcyjnego, prowadzonego na gruncie Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozpatrywanej sprawie, pomimo obowiązków wynikających z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – zobowiązujących organ do wyjaśnienia wszechstronnego sprawy, organ nie zadośćuczynił wymogom ustanowionym we wskazanych przepisach postępowania. Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem, że to czy istnieje, np. potrzeba przeprowadzania postepowania rozgraniczeniowego, podlega jedynie ocenie organu i nie jest zależne od intencji wnioskodawcy. To strona rozporządza swoim prawem i jeżeli przepisy przewidują wszczęcie postępowania na jej wniosek, to wyłącznie jej wola określa przedmiot postepowania. Nie wyjaśnienie w tym przypadku, co było wolą skarżącego i jak należało rozumieć jego żądanie: "o unieważnienie granicy pomiędzy działką nr 17 sąsiadującą z nr 15 we wsi S (...)", uznać należy za naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można się wobec tego zgodzić ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że organ I instancji wydał prawidłowe co do istoty rozstrzygnięcie, błędnie jedynie redagując jego treść. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), jak w punkcie II sentencji wyroku.