III SA/Kr 286/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Jakub Makuch WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P. spółka jawną z siedzibą w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2024 r. nr SKO.Dr/4122/277/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z 28 listopada 2024r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy swojego postanowienia z 25 września 2025 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 października 2021 r. Zarządu Powiatu Krakowskiego wydanej w przedmiocie zezwolenia "na lokalizację w obrębie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] S. ul. Z. (przebiegającej w obrębie działki nr [...]), dwóch zjazdów publicznych i chodnika do działki nr [...] położonej w m. L., w celu skomunikowania inwestycji projektowanej na działkach nr [...], [...], [...] polegającej na budowie budynków usługowo-handlowych (...)" – dalej "decyzja lokalizacyjna". Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z uwagi na fakt, że wnosząca o stwierdzenie nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej P. spółka jawna z siedzibą w D. (dalej "strona skarżąca") nie była wnioskodawcą (inwestorem) w sprawie zakończonej decyzją lokalizacyjną; nie była więc stroną postępowania. Z tych to powodów zgodnie z art. 157 § 2 w zw. z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) dalej "k.p.a." – należało odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu, że odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. powoduje, że organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889) w zw. z art., 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 polegające na błędnej ich wykładni. Wskazała, że wprawdzie nie była wnioskodawcą i inwestorem projektowanej inwestycji na działkach opisanych w decyzji lokalizacyjnej; jednakże jest właścicielem sąsiedniej działki (nr [...]), a wydana decyzja ograniczać będzie w sposób istotny jej uprawnienia na skutek niebezpieczeństwa w ruchu. Projektowana inwestycja związana była bowiem z budową galerii handlowej; stacji pali i dużym parkingiem. Przy jej wydawaniu, zdaniem strony skarżącej, doszło do naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym; przy czym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zezwalał na budowę galerii handlowej w obszarze MU1 (tereny zabudowy mieszkalno-usługowej). Strona skarżąca wskazała, że w istocie doszło do nielegalnego etapowania dużej inwestycji na mniejsze, co w konsekwencji spowodowało sprzeczność wydanej decyzji z przepisami planistycznymi, a co zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. skutkowało nieważnością wydanej decyzji lokalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazało, że z uwagi na wniosek pełnomocnika strony skarżącej o podjęcie w urzędu czynności w przedmiocie nieważności decyzji lokalizacyjnej – wniosek ten zostanie rozpatrzony odrębnie pod odrębną sygnaturą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie została uwzględniona ponieważ Kolegium prawidłowo przyjęło, że skoro strona skarżąca nie była, a nawet nie mogła być stroną postępowania dotyczącego decyzji lokalizacyjnej, to należało w trybie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji lokalizacyjnej. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające ustalenia faktyczne dotyczące istoty spornego zagadnienia. Inwestorem; adresatem, a więc stroną postępowania dotyczącego decyzji lokalizacyjnej był inny podmiot (E. w B.) niż strona skarżąca (k. 898 akt administracyjnych). Strona skarżąca nie kwestionowała tych ustaleni faktycznych. Istotą bowiem spornego zagadnienia było, czy podmiot nie będący strona pierwotnego postępowania w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej, może żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności tejże decyzji. Na tym etapie kontroli sądowoadministracyjnej nie jest bowiem istotne czy sama decyzja lokalizacyjne była zgodna z prawem – kontroli podlegało postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z uwagi na brak u wnioskodawcy przymiotu strony postepowania. Zgodnie z ww. art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Komentatorzy tego przepisu wskazują, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W większości przypadków będzie to oznaczać, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 157; uwagi pkt 10 i powołane tam orzecznictwo). Kolegium słusznie więc analizowało czy strona skarżąca w ogóle mogła być stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji lokalizacyjnej – poza bowiem sporem było, że nie była w tej sprawie wnioskodawcą (co nawet w skardze przyznawał pełnomocnik strony skarżącej). Zdaniem Sądu, strona skarżącą nie była, ani też nie mogła być stroną postępowania w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej wydawanej w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Powołany art. 29 ust. 1-3a Prawa o drogach publicznych stanowi, że: Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 29 ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany (art. 29 ust. 3). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 29 ust. 3a). Powołany przepis nie traktuje więc właścicieli działek sąsiadujących z inwestycją jako stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej. Podobny pogląd został również sformułowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wprost zauważył, że: "Co więcej, z art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wynika również - co nie mniej istotne - aby skuteczność żądania wszczęcia postępowania w sprawie, o której w nim mowa została uzależniona od zgody, czy też współdziałania właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej i bezpośrednio sąsiadujących z lokalizacją planowanego wspólnego zjazdu publicznego" co doprowadziło go do wniosku, że nie sposób jest twierdzić, aby tego typu podmioty, brały udział jako strony tego postępowania lub jego uczestnicy na prawach strony (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r., II GSK 2749/21). Z tych to powodów Sąd uznał, że powoływane w skardze orzeczenia dotyczące innych przepisów są nieadekwatne w sprawie. Powołany bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lipca 2024 r., II SA/Gl 355/24 dotyczył po pierwsze odmowy wznowienia postępowania, a po drugie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie. Najistotniejsze jest jednak, że to właśnie z uwagi na charakter postępowania wznowieniowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraźnie podkreślał, że: "Z podaniem o wznowienie postępowania może bowiem wystąpić nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ale także strona, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Natomiast drugi z wyroków (wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., II GSK 1705/21) dotyczył kontroli decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu, a więc przedmiotem wypowiedzi sądu administracyjnego (w tym powołanego tamże również wyroku WSA w Bydgoszczy z 28 lutego 2018 r., II SA/Bd 1322/16) były kwestie merytoryczne (tzn. dotyczące warunków bezpieczeństwa ruchu projektowanego zjazdu), a nie kwestie formalne – tzn. kto jest lub może być stroną postępowania dotyczącego decyzji lokalizacyjnej. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.