III SA/Kr 288/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 18 stycznia 2024 r., nr SKO-NP-4115-419/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Skarżąca K. F. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. K., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Sączu z 9 listopada 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wdanym na stałe. Zgodnie z treścią ww. orzeczenia ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 czerwca 2012 r. Decyzją z 5 października 2023 r., znak: GOPS.524.57.2023 Wójt Gminy G. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ uzasadnił brakiem spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia prawo do świadczenia od momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Oprócz tego podniesiono, że do alimentacji w stosunku do matki skarżącej zobowiązane są pozostałe jej dzieci, tj. Z. K. oraz B. G. po stronie, których nie ma przeszkód o charakterze obiektywnym, które świadczyłyby o niemożności wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie okoliczności, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnoprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez oparcie przedmiotowej decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z matką skarżącej, poza samą skarżącą. Decyzją z 18 stycznia 2024 r., nr SKO-NP-4115-419/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na treść wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest możliwe oparcie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego o brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mimo tego uchybienia organu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie uznano za słuszne wobec braku związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad niepełnosprawną matką. Przywołując okoliczności stanu faktycznego Kolegium wskazało, że matka skarżącej jest wdową i ma 81 lat. Z uwagi na wiek i choroby nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku. Wymaga stałej i systematycznej opieki oraz pomocy w przygotowaniu posiłków, utrzymaniu higieny osobistej, sprzątaniu, praniu, organizowaniu wizyt lekarskich oraz wykupywaniu i podawaniu lekarstw. Z ustaleń wywiadu wynika, że matka skarżącej jest osobą kontaktową, chodzącą i nie wymaga pampersowania. Odnośnie historii zatrudnienia skarżącej wskazano, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej pracowała ona do 31 maja 2012 r., a powodem rezygnacji z zatrudnienia była konieczność zajęcia się chorym ojcem. Po jego śmierci, ze względu na stan zdrowia matki oraz zakres sprawowanej nad nią opieki, skarżąca nie była w stanie podjąć zatrudnienia. Ponadto ustalono, że osobami zobowiązanymi do alimentacji względem matki skarżącej oprócz skarżącej są pozostałe jej dzieci, tj.: Z. K., zamieszkały w C., utrzymujący kontakt z matką i siostrą oraz wspomagający matkę rzeczowo oraz B. G., która zamieszkuje w Stanach Zjednoczonych. Organ odwoławczy stwierdził, że faktyczny zakres opieki jaki wykonuje odwołująca względem niepełnosprawnej matki nie jest tego rodzaju, aby uniemożliwiał skarżącej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowe, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Ponadto powołano się na fakt posiadania przez skarżącą dwójki rodzeństwa w równym stopniu zobowiązanego alimentacyjnie względem matki, co do którego nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające im wspieranie skarżącej w opiece nad matką w ramach wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez oparcie przedmiotowej decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z matką skarżącej, poza samą skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W tym miejscu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) dalej u.ś.w. Organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 18 stycznia 2024 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 104/24). Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Istota sprawy sprowadzała się więc do rozstrzygnięcia czy organ odwoławczy zasadnie uznały, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że rodzaj i zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką nie odpowiada przesłankom przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że matka skarżącej mająca 81 lat, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z symbolem niepełnosprawności 05-R. Wymaga pomocy w przygotowywaniu posiłków, utrzymaniu higieny osobistej, sprzątaniu, praniu, organizowaniu wizyt lekarskich oraz wykupywaniu i podawaniu lekarstw. Opiekę tę sprawuje skarżąca. Ponadto pomaga matce przy przemieszczaniu się i robi zakupy. Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy z ustaleń pracownika socjalnego wprost wynika, że matka skarżącej jest osobą kontaktową, chodzącą i nie wymaga pampersowania (k. 15 akt adm.). Z wywiadu środowiskowego i oświadczeń skarżącej nie wynika aby musiała ona wspomagać matkę w spożywaniu posiłków. Z powyższego można wnioskować, że matka skarżącej wykazuje samodzielność w zakresie podstawowych czynności życiowych. Skarżąca nie wykazała też aby wykonywała względem matki takie czynności opiekuńcze czy pielęgnacyjne, których specyfika wymagałaby ciągłości i dużego nakładu czasu. Akta sprawy nie wskazują wiec aby opieka sprawowana przez skarżącą zmuszała ją do definitywnej rezygnacji i niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Nie sposób przyjąć, aby takie czynności jak: przygotowanie posiłków, podawanie leków, czy organizowanie wizyt lekarskich mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Również pomoc w czynnościach higienicznych jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas, a zatem i ta czynność nie ma charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, mające pod opieką chorych członków rodziny. Do tego rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicami i dziećmi. Również czynności porządkowe, takie jak sprzątanie czy pranie należy uznać za codzienne czynności, które wykonuje każda osoba prowadząca gospodarstwo domowe. Biorąc zatem pod uwagę potrzeby matki i zakres sprawowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przy odpowiedniej organizacji czasu i skorzystaniu z istniejącego wsparcia w postaci usług opiekuńczych, istnieje możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Poza zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką, organ odwoławczy zasadnie wskazał też na fakt posiadania przez skarżącą dwójki rodzeństwa. Sąd zauważa w tym miejscu, że najnowsze orzecznictwo NSA wskazuje, że jakkolwiek kwestia rodzeństwa nie ma decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, to jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). W kolejnym wyroku NSA stwierdził, że nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że oprócz wnioskującego o świadczenie, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawnym, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nie oznacza to, że Sąd wybiera, kto ma zapewnić niepełnosprawnemu opiekę (osobistą, czy też dzieląc się z rodzeństwem) jednak, że wnioskujący o świadczenie nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad niepełnosprawnym (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2322/22, wyrok NSA z 6 lutego 2024 , sygn. akt I OSK 128/23, podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 320/22, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). W okolicznościach niniejszej sprawy, brat skarżącej pracuje zawodowo jednak mieszka w tej samej miejscowości co skarżąca z matką, ma stały kontakt z siostrą i matką i jak oświadczył, pomaga im w sposób rzeczowy na tyle na ile jest w stanie. W ocenie Sądu deklarowane częściowe wsparcie brata skarżącej w zestawieniu z zakresem opieki jakiej wymaga matka skarżącej, daje podstawę do przyjęcia, że skarżąca jest w stanie podjąć pracę zarobkową choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Reasumując, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności wsparcia oraz faktu, że skarżąca wywiązuje się z tych powinności. Jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Musi to być opieka o takim charakterze i natężeniu, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. Taka opieka – w ocenie Sądu – nie miała miejsca w realiach kontrolowanej sprawy. Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie wyklucza możliwości zatrudnienia. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne czynności dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności oraz poddały je prawidłowej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Dodatkowo skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym, mogła składać wszelkie wnioski, oświadczenia czy zastrzeżenia (por. k. 29). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.