III SA/Kr 290/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody z dnia 7 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda decyzją z dnia 7 stycznia 2019 roku znak [...] na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2018 roku, o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. B. B. zarejestrował się w Urzędzie Pracy dnia 21 sierpnia 2018 roku i z tym dniem uzyskał status bezrobotnego (decyzja z [...] 2018 roku). Przedstawił w Urzędzie Pracy m.in.: świadectwo pracy z 1 sierpnia 2018 roku potwierdzające okres członkostwa w Rolniczej Spółdzielni [...] od 1 kwietnia 1987 roku do 31 lipca 2018 roku oraz zaświadczenie pracodawcy potwierdzające, że w okresie zatrudnienia osiągał miesięczny przychód w wysokości większej niż minimalne wynagrodzenie za wyjątkiem miesięcy, w których przebywał na zwolnieniu lekarskim oraz miesięcy wrzesień, październik, listopad 2017 roku, za które nie otrzymał wynagrodzenia. Na podstawie raportu ZUS Urząd Pracy uznał, że nie we wszystkich miesiącach były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Decyzją z [...] 2018 roku, organ I instancji orzekł o odmowie przyznania B. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, organ I instancji uzasadnił tym, iż nie spełnił warunków określonych w art. 71 ustawy dotyczących przysługiwania prawa do zasiłku tj. w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania w urzędzie pracy zaliczono mu 281 dni wobec wymaganych 365 dni. Było to konsekwencją nie uwzględnienia okresów od 1 lipca do 31 sierpnia 2017roku, od 1października 2017 roku do 31 stycznia 2018 roku, oraz od 1 czerwca do 31 lipca 2018 roku z powodu nieodprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne. B. B. wniósł odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu podniósł, że Spółdzielnia miała problemy finansowe i nie płaciła wynagrodzenia w terminie ale z opóźnieniem, pomimo tego odprowadzono składki do ZUS w odpowiedniej wysokości. Według jego wyliczeń opartych na zaświadczeniu pracodawcy w rozpatrywanym okresie miał 375 dni uprawniające do zasiłku. Wskazał, że kiedy Spółdzielnia uzyskiwała przychód wypłacała zaległe wynagrodzenia i opłacała składki za zaległe miesiące, ale ZUS zaliczał wpłatę tylko za miesiąc jej faktycznego dokonania. Organ odwoławczy stwierdził, że zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. To od dnia dokonania czynności rejestracji liczony jest 18 - miesięczny okres, który jest badany pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku dla bezrobotnych. B. B. zarejestrował się jako bezrobotny 21 sierpnia 2018 roku. Tym samym badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, to w rozstrzyganym przypadku okres od 20 lutego 2017 roku do 20 sierpnia 2018 roku. Na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów organ I instancji zaliczył w badanym okresie, łącznie 281 dni. Tym samym na dzień 21 sierpnia 2018 roku skarżący nie posiadał 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w 18 miesiącach poprzedzających rejestrację. W świetle powyższego spornym pozostaje okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2017 roku, od 1 października 2017 roku do 31 stycznia 2018 roku, oraz od 1 czerwca do 31 lipca 2018 roku. W tych okresach nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne, dlatego organ I instancji nie uwzględnił ich do okresu uprawniającego do zasiłku. W odwołaniu podniesiono, że B. B. w tych okresach pracował, ale składki na ubezpieczenie zostały odprowadzone w późniejszych terminach, ze względu na trudną sytuację finansową spółdzielni. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z wyjaśnieniami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zawartymi w piśmie z 30 listopada 2018 roku, dla każdego ubezpieczonego, którego podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe stanowi przychód, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, płatnik składek w raporcie oraz deklaracji uwzględnia należne składki na ubezpieczenia społeczne od wszystkich dokonanych lub postawionych do dyspozycji ubezpieczonego wypłat, od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego, którego deklaracja dotyczy, stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Powyższe oznacza, że dla ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne decydujące i wyłączne znaczenie ma przychód, a więc wynagrodzenie faktycznie wypłacone członkowi spółdzielni w danym miesiącu. Składki na poszczególne ubezpieczenia były deklarowane w miesiącach kiedy występowała ich wypłata. Dlatego według ZUS nie ma podstaw do korekty zapisów za miesiące w których przychód nie został wypłacony we wskazanych wyżej okresach skoro płatnik wykazał zerowe podstawy wymiaru składek, ponieważ przychody były wypłacone w późniejszych terminach. Zdaniem Wojewody prawo do zasiłku uzależnione jest od faktycznego odprowadzenia składek naliczonych od kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a nie tylko od podlegania obowiązkowi ubezpieczenia. Do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych zalicza się więc te miesiące, za które faktycznie odprowadzone zostały składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Okresy, w których składki te nie zostały odprowadzone w przewidzianej przepisami minimalnej wysokości nie podlegają zaliczeniu. W rezultacie w sprawie brak podstaw do uznania, że należy zaliczyć okresy, w których nie została odprowadzona składka. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B. B. zarzucając naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia przez dowolna i błędna interpretację. Wskazał również, że przedstawiony stan faktyczny został niewłaściwie zinterpretowany i oceniony. Skarżący podniósł, że nie miał żadnego wpływu na termin w jakim pracodawca wpłacał do ZUS przedmiotowe składaki od jego wynagrodzenia. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz o uznanie prawa do wypłaty zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 P.p.s.a. Przy czym sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu administracyjnego nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony i czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla niej względnie, czy narusza zasady współżycia społecznego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w sprawie jest odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zauważyć należy, że w myśl art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący zarejestrował się jako bezrobotny dnia 21 sierpnia 2018 roku. Tym samym badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, to w rozstrzyganym przypadku okres od 20 lutego 2017 roku do 20 sierpnia 2018 roku. Spornym pozostaje okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2017 roku, od 1 października 2017 roku do 31 stycznia 2018 roku, oraz od 1 czerwca do 31 lipca 2018 roku. W tych okresach nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne przez pracodawcę tj. przez Rolniczą Spółdzielnię [...], dlatego też organy nie uwzględniły ich do okresu uprawniającego do zasiłku. Zdaniem Sądu taka interpretacja przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest bezpodstawna. Wskazać należy, ze we wskazywanych okresach skarżący nadal pracował, ale składki na ubezpieczenie zostały odprowadzone w późniejszych terminach, ze względu na trudną sytuację finansową pracodawcy. Przedmiotem sporu jest kwestia, czy prawo do przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od przekazywania składek na ubezpieczenie społeczne. Powołany wyżej przepis art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy generalnie nie wskazuje, kto ma opłacać składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy oraz nie określa konsekwencji nieopłacenia tych składek. O opłacaniu składek, przez co należy rozumieć obowiązek adresowany do osoby rejestrującej się jako bezrobotna i ubiegającej się o zasiłek, mowa jest jedynie w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, który dotyczy pozarolniczej działalności lub współpracy oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy, który dotyczy zatrudnienia lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego. Obie te sytuacje nie dotyczą sprawy, gdyż skarżący pracował w Rolniczej Spółdzielni [...]. Zatem w pozostałych przypadkach obowiązek opłacania składek spoczywa na pracodawcy (zleceniodawcy) z czym wiążą się też instrumenty prawne dochodzenia i egzekwowania zaległości składkowych od pracodawcy. Mając na względzie systemowy i funkcjonalny kontekst zastosowania i wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy uznać, że niepłacenie składek, do których uiszczania nie jest obowiązany pracownik (zleceniobiorca) nie może stanowić warunku przyznania zasiłku określonego w tym przepisie. Prowadziłoby to bowiem do nałożenia na stronę obowiązku nieuregulowanego w ustawie i to obowiązku niemożliwego do wykonania, co uznawane jest za niedopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A 2007/3/26). Skarżący nie ma bowiem wpływu na wykonywanie przez pracodawcę obowiązków publicznoprawnych oraz instrumentów prawnych do dochodzenia realizacji tego obowiązku. Wskazać zatem należy, że dokonana przez organy wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, narusza zasady wyrażone w art. 32 ust. 1 i 67 ust. 2 Konstytucji RP czyli równości obywateli wobec prawa oraz prawa bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2014 r., II SA/Wa 903/14 oraz WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/PO 82/18, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy dokonały wadliwej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego to jest art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy co miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną zawartą w powyższym orzeczeniu.