III SA/Kr 293/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 września 2005r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Kr 293/06 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27 września 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 77 § 1 i art. 6, 7, 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 Nr 98, póz. 1071 z późn. zm./ po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania identyfikatora zezwalającego na wjazd na ulicę [...], prowadząca do [...] w [...] dla J. P., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami: W dniu [...] listopada 2003 r. J. P. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji przedłużającej identyfikator na wjazd do [...] na 2004 rok. W odpowiedzi na to, Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił wydania identyfikatora uznając brak możliwości wydania identyfikatora upoważniającego do niestosowania się do znaku zakazu ruchu na ul. [...] dla przewozów wahadłowych i okazjonalnych. Na skutek zażalenia wniesionego przez J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie załatwienia wniosku dot. wydania identyfikatora na wjazd na ul. [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy 30 dniowy termin celem załatwienia wniosku w sposób przewidziany prawem uznając konieczność wydania przez organ decyzji administracyjnej we wskazanej sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie, uznając jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych ograniczeń w korzystaniu z drogi nie jest decyzją administracyjną lecz ustanowieniem obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi. Po skutecznie wniesionym przez J. P. odwołaniu od wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, iż zezwolenia na wjazd stanowią decyzje administracyjne, a zatem postępowanie Burmistrza powinno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem w formie decyzji, a nie umorzeniem postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Ponowne rozpoznanie przez Burmistrza Miasta [...] przedmiotowej sprawy skutkowało wydaniem w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzji nr [...] identycznej w swej treści jak decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r., - umarzającej postępowanie, uchylonej rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] i kolejnego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r nr [...] Burmistrz Miasta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania identyfikatora zezwalającego na wjazd na ulicę [...] w [...] dla J. P.. W motywach uzasadnienia podano jako przyczynę umorzenia również bezprzedmiotowość postępowania. Przeprowadzone postępowanie administracyjne pozwoliło na ustalenie następującego stanu faktycznego: Ulica Przewodników [...] pierwotnie posiadała charakter drogi wojewódzkiej, a następnie drogi powiatowej. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] zaliczyła ul. [...] do kategorii dróg publicznych gminnych. W dniu [...] maja 2001 r. podpisano Protokół przekazania dróg między Zarządem Powiatu [...] z Zarządem Miasta [...] i ostatecznie ul. [...] nabrała charakteru drogi publicznej gminnej, którego zarząd objęła gmina miasta [...] , przejmując jej administrowanie wraz z istniejącą organizacją ruchu obejmującą zlokalizowanie znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" wraz z umieszczoną pod nim tabliczką, że zakaz nie dotyczy pojazdów z identyfikatorem wydanym przez Urząd Miasta [...] , umieszczoną przy wjeździe na ulicę. Identyfikatory na wjazd do [...] otrzymywali stali mieszkańcy oraz pracownicy [...]Parku Narodowego, Państwowych Kolei Linowych i służb technicznych, domy zakonne sióstr i braci A., zaopatrzenie oraz taxi. Burmistrz Miasta [...] w uzasadnieniu powołanej decyzji podkreślił, że nie był organem właściwym w sprawie wydawania zezwoleń na wjazd w ul. [...]. Ponadto zaznaczył, iż wydawanie identyfikatorów jest czynnością materialne -techniczną, od której nie przysługuje odwołanie. Od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r nr [...] J. P. złożył odwołanie, w którym zakwestionował fakt braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wydania identyfikatora w formie decyzji administracyjnej. Podniósł ponadto, że zezwolenia wydawane są w sposób dowolny, gdyż otrzymują je biura podróży, służby komunalne oraz komunikacja regularna. Natomiast przewoźnikom nieregularnym prawa tego odmawia się z niewiadomej przyczyny. Znak zakazu znajdujący się przy wjeździe na ul. [...] jest nielegalny, gdyż ograniczenia w możliwości wjazdu na drogach publicznych mogą być wprowadzone wyłącznie czasowo, a tabliczka umieszczona pod znakiem zakazu wjazdu nie stanowi znaku drogowego w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r. określającego wzory obowiązujących znaków drogowych, sygnałów drogowych i tabliczek. Decyzją z dnia 27 września 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną przekazując sprawę Burmistrzowi Miasta [...] do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po raz kolejny wskazano, że wydawanie identyfikatorów powinno się odbywać w drodze decyzji administracyjnych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł J. P. wnosząc o jej uchylenie i merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. W uzasadnieniu skargi zakwestionował ograniczenie się przez SKO w [...] wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia Burmistrza pod kątem zarzutów zawartych w odwołaniu, podkreślając konieczność przeprowadzenia ponownego rzetelnego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium odwołało się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W omawianej sprawie nie można przychylić się do stanowiska organu odwoławczego. Obowiązujące przepisy ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. nr 108, póz. 908) nie dają podstawy do rozstrzygnięcia rozpatrywanej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Przepisy powołanej ustawy stanowią w art. 7. ust 1. "Znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje, ust 2. Minister właściwy do spraw transportu i minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności konieczność dostosowania sygnałów drogowych do postanowień umów międzynarodowych, określi, w drodze rozporządzenia, znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania, ust 3. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także warunki ich umieszczania na drogach." Na podstawie wymienionej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. - w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U z 2003. Nr 177 póz. 1729), określając w §2.1., że "działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych w szczególności: a ) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. 2. Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Natomiast "organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. "(§11). Natomiast jak wynika z § 2 ust.4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków drogowych /Dz.U. Nr 170, poz.1393/ napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Stosownie do przepisów art. 10 powoływanej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych sprawuje minister właściwy do spraw transportu. Wojewoda zaś sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie. Organami zarządzającymi ruchem są natomiast co do zasady: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do dróg krajowych, marszałek województwa w stosunku do dróg wojewódzkich, starosta w stosunku do dróg powiatowych i gminnych, zaś prezydent miasta w stosunku do dróg publicznych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Podzielając pogląd prezentowany przez organ odwoławczy i uznając zasadność wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach, konieczne byłoby wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego stanowiącego, iż wydawanie identyfikatorów jest sprawa indywidualną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej na podstawie konkretnego przepisu prawnego. Podkreślić należy, że żaden przepis powołanych wyżej aktów prawnych nie przewiduje wydawania w omawianych sprawach decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. Z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji "znak drogowy" jest aktem posiadającym charakter "generalnie konkretny" (M Bogusz: Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny, 2000, Nr 1-2, s. 181). Jest to przykład tej kategorii działań administracji publicznej, którą w ślad za M. Zimmermannem nazwano w literaturze "aktami tworzącymi sytuacje prawne dla obywateli" {E. Ochendowski: Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 167). Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem. Różnią się z kolei od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. Ich cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że pomimo swojej generalności nie wymagają sformalizowanej indywidualizacji, ale są indywidualizowane ipso facto. Każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji. Słusznie organ l instancji przytacza właściwe w tym przedmiocie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1987 r. sygn SAB/Wr 26/87, ONSA 1987/2/92 potwierdzające, że "sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej." Tak samo orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Katowicach w wyroku z dnia 11 marca 1992 r NSA SA/Ka 117/92, OSP 1994/7/128 stanowiąc, że "ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych (§ 3 pkt 5 zarządzenia Ministra Komunikacji i Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 października 1987 r. - M.P. Nr 31, póz. zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi - nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników". Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu l instancji , iż zarządzanie ruchem drogowym na drogach publicznych nie jest decyzją administracyjną, lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się użytkowników drogi adresowanym do nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników. Zgodnie z orzeczeniem NSA z 26 maja 2003 r. sygn III SA/Kr 1437/02 "wydając identyfikatory zarządca drogi jedynie potwierdza treść znaku, a nie przyznaje czy odmawia uprawnień określonym podmiotom." W konkluzji zgadzając się w z przyjętą w tym zakresie linią orzecznictwa oraz stanowiskiem organu l instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a , lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 12707 uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 ustawy powołanej wyżej.