III SA/Kr 295/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością opieki nad matką G. M. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 18 sierpnia 2021 r. J. M. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką G. M. Skarżący posiadał status bezrobotnego z prawem do zasiłku od dnia 17 sierpnia 2021 r. Z treści "Centralnej Aplikacji Rynku Pracy" wynika, że skarżący przepracował 35 lat, 7 miesięcy i 27 dni. Z orzeczenia z dnia 15 stycznia 2020 r. wynika, że G. M. jest osobą o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 28 października 2019 r. Z orzeczenia z dnia 26 kwietnia 2010 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że G. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnoprawności istnieje od kwietnia 2010 r., a jej przyczyną są choroby układu oddechowego i krążenia (07-S) oraz choroby narządu ruchu (05-R). Z przedstawionego świadectwa pracy z dnia 1 marca 2021 r. wynika, że skarżący był zatrudniony w okresie od 6.11.2017 r. do 28.02.2021 r., a stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który zawarta była umowa. Z przeprowadzonego w dniu 2 września 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że G. M. ma 91 lat, cierpi na silne bóle głowy, zaniki pamięci, leczy się z powodu zwyrodnienia stawów, kręgosłupa, nadciśnienia, pękających naczyń krwionośnych. Skarżący opiekuje się matką w sposób ciągły i długotrwały: przygotowuje i podaje posiłki oraz lekarstwa, mierzy 3 razy w ciągu dnia ciśnienie krwi, pomaga w przemieszczaniu się po domu, poza nim, dba o porządek, pali w piecu, zawozi matkę do lekarza na badania, pomaga w innych czynnościach życia codziennego. Z uwagi na zaniki pamięci matki oraz silne bóle głowy, G. M. wymaga stałej obecności syna, co powoduje, że nie może on podjąć zatrudnienia. G. M. mieszka z synem i synową, która pracuje zawodowo. G. M. ma jeszcze dwóch synów, którzy mieszkają w S: A. M. - emeryta, który opiekuje się niepełnosprawną teściową oraz S. M., który pracuje zawodowo. Z informacji udzielonych w czasie wywiadu rodzinnego wynika, że w latach 2010 do 2015 r. G. M. opiekowały się wnuki, następnie wynajęta opiekunka, która nie może świadczyć opieki z powodów zdrowotnych. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Burmistrz Gminy orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką ponieważ niepełnosprawność G. M. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Decyzją z dnia 15 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. W ocenie SKO organ I instancji nie dokonał ustaleń odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych: w zakresie istnienia lub braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a opieką nad matką, stanu zdrowia G. M., w szczególności czy stan zdrowia matki skarżącego wyklucza podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W wykonaniu wezwania organu I instancji skarżący przedłożył "Kartę oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthel", z której wynika m. in., że skarżąca porusza się przy pomocy jednej osoby, nie jest w stanie schodzić, ani wchodzić po schodach, nie panuje nad oddawaniem moczu. Z wyjaśnień skarżącego z dnia 28 października 2021 r. wynika, że codziennie przygotowuje i podaje mamie posiłki, pilnuje, aby je spożyła, podaje i pilnuje spożycia leków trzy razy dziennie; pomaga mamie przy wstawaniu z łóżka, ubieraniu się, codziennej toalecie, matka nie jest w stanie się samodzielnie umyć ze względu na ograniczenia ruchowe oraz zawroty głowy, pozostawienie matki bez opieki w pozycji stojącej nie jest możliwe. G. M. po powierzchniach płaskich porusza się przy pomocy balkonika, w innych sytuacjach przy pomocy innej osoby. Nie jest możliwe przemieszczanie się po schodach. Matka skarżącego wymaga stosowania pielucho-majtek, ponieważ nie panuje nad oddawaniem moczu. Ze względu na zawroty głowy i zaniki pamięci, matka skarżącego wymaga całodobowej opieki. Do 28 lutego 2021 r. matką skarżącego w godzinach od 6.45 do 15 zajmowała się opiekunka, która ze względu na stan zdrowia nie może dalej świadczyć opieki. Pomagała jej żona skarżącego, która obecnie jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i nie jest w stanie zajmować się G. M. Decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. Burmistrz Gminy orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W uzasadnieniu organ wskazał, że niepełnosprawność G. M. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia, a zatem świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że G. M. wymaga ciągłej opieki, z trudem radzi sobie z chodzeniem, wymaga pomocy przy wstawaniu z łóżka, korzystaniu z toalety, utrzymaniu higieny osobistej (zmiana pampersa), podania leków i dopilnowania, aby je zażyła. Wymaga ciągłego pilnowania, ponieważ nie pamięta czy odkręciła gaz, czy odkręciła wodę. Skarżący podniósł, że samodzielnie sprawuje opiekę nad matką w sposób ciągły, długotrwały i permanentny. Wcześniej opiekę nad matką sprawowała opiekunka, której pomagała żona skarżącego, ale obecnie nie jest ona w stanie opiekować się G. M. Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad matką. Organ wskazał, że G. M jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 2010 r., a od 2019 r. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Tymczasem, w okresie od 2017 r. do 2021 r. skarżący pracował zawodowo, a stosunek pracy ustał nie dlatego, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia, lecz ze względu na upływ czasu, na jaki została zawarta umowa. Zdaniem organu II instancji, bezsprzecznie matka odwołującego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie sposób jednak przyjąć, że skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, musiał całkowicie zrezygnować z pracy. Matka skarżącego nie jest osobą całkowicie leżącą, niesamodzielną, w przeważającej zakresie sprowadza się do typowych czynności życia codziennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, nieustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stanem zdrowia mamy skarżącego i koniecznością sprawowania nad nią opieki, a niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, że wykonywane przez skarżącego czynności opiekuńcze nie wykluczają podjęcia pracy zarobkowej oraz, że są to typowe czynności życia codziennego; - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niesłuszne uznanie, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego a niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, w sytuacji gdy opieka nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga całodobowej dyspozycyjności, a osoba wymagająca opieki musi być całkowicie niesamodzielna, leżąca, podczas gdy przepis nie wprowadza takich przesłanek. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością był fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad matką. Sporne natomiast jest, czy pomiędzy zakresem opieki sprawowanej przez skarżącego a niepodejmowaniem zatrudnienia istnieje związek przyczynowy uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie stwierdziło, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Przede wszystkim Kolegium wskazało, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, a ustało ono z powodu upływu czasu na jaki została zawarta umowa. Tymczasem, w ocenie Sądu ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje na zastosowanie przesłanki dotyczącej niepodejmowania zatrudnienia, a nie rezygnacji z zatrudnienia, które to przesłanki są równorzędne. Należy wskazać, że skarżący był osobą aktywną zawodowo (ostatnie zatrudnienie ustało w lutym 2021 r.), a zatem ani wiek, stan zdrowia, ani brak doświadczenia zawodowego nie były przeszkodami do podjęcia przez skarżącego kolejnego zatrudnienia. Nie można również czynić skarżącemu zarzutu bierności zawodowej- jak bowiem wynika z akt sprawy pracował on prawie przez czterdzieści lat. Co więcej, skarżący wyjaśnił, że w poprzednich latach opłacał opiekę dla matki (sprawowała ją opiekunka), a w opiece pomagała żona skarżącego. Zarówno opiekunka, jak i żona skarżącego, musiały ze względu na stan zdrowia zrezygnować z opieki nad matką skarżącego, a w rezultacie skarżący podjął decyzję o niepodejmowaniu zatrudnienia i przejęciu w całości opieki nad niepełnosprawną G. M. W tych okolicznościach uznać należy, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką istnieje związek przyczynowy, wbrew odmiennemu stanowisku Kolegium. Podkreślić należy, że związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną polega na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015), a niewątpliwie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem wskazanym w zaskarżonej decyzji, że zakres opieki nad matką nie jest tego rodzaju, żeby skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślić należy, że nie można ograniczać pojęcia opieki uzasadniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie do opieki nad osobami leżącymi. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy (por. wyrok NSA z 28.01.2022 r., I OSK 925/21, CBOSA). W ocenie Sądu całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego: wywiad środowiskowy, wyjaśnienia skarżącego, dokumenty m. in. karta oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthel, potwierdzają, że zakres opieki nad matką jest tego rodzaju, że skarżący nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zwrócić należy także uwagę, że opieka skarżącego nad matką niewątpliwie nie ogranicza się do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, lecz obejmuje również zmiany pieluchomajtek, pomoc przy myciu, przebieraniu. Dodatkowo, matka skarżącego wymaga stałej opieki ze względu na epizody utraty równowagi wywoływane zawrotami głowy. G. M. cierpi również na zaniki pamięci, wymaga w związku z tym stałego nadzoru przede wszystkim ze względów bezpieczeństwa – potrafi zostawić włączony gaz czy wodę. W ocenie Sądu opieka skarżącego nad matką jest na tyle absorbująca, że niemożliwe jest podjęcie zatrudnienia przez skarżącego bez szkody dla matki, jej potrzeb, a przede wszystkim dla jej bezpieczeństwa. Jak wyjaśnił bowiem skarżący, żona, która pomagała mu w opiece, obecnie nie ma możliwości odciążenia skarżącego ze względu na kłopoty zdrowotne i ograniczony stopień niepełnosprawności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie matka skarżącego ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżący zamieszkuje wraz z matką, która nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie i nad którą sprawuje całodobową opiekę. Skarżący, który pozostawał w przeszłości w zatrudnieniu, nie podejmuje obecnie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, niezdolną do samodzielnej egzystencji. W sprawie zostały zatem spełnione przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy. Organ niewłaściwie ocenił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Nieprawidłowo również, co zostało zasadnie podniesione w zaskarżonej decyzji, organ I instancji orzekł, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być fakt, że niepełnosprawność G. M. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Stanowisko organu I instancji pozostaje niezgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w wyniku, którego niedopuszczalne jest orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia wyłącznie w oparciu o wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią zawarte w uzasadnieniu wskazania w zakresie oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).