III SA/Kr 295/24

|Sygn. akt III SA/Kr 295/24 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 maja 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.), Asesor WSA Magdalena, Gawlikowska, , Protokolant: Starszy Referent Monika Kostecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r., sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2023 roku, nr SKO.ŚR/4111/1344/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy O. decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. znak DSR.5112.345.3.2023 odmówił przyznania skarżącej E. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką I. Z. Zdaniem organu, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest w sprawie podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z niespełnionym kryterium wiekowym powstania trwałej niepełnosprawności matki skarżącej. Ponadto skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej a koniecznością opieki nad matką. W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się z ww. decyzją, gdyż, w jej ocenie, jest dla niej krzywdząca. Podkreśliła, że jako jedyna córka jest osobą najbliższą, która udziela matce wsparcia i opiekuje się nią. Wykonywana opieka ma charakter stały i ciągły. Ponadto podniosła, że do swojej śmierci w sierpniu 2023 r. opiekował się matką jej mąż. Po jego śmierci zrezygnowała z pracy, gdyż nie mogła zostawić matki samej, bez opieki w związku z pogarszającym się stanem zdrowia. Skarżąca nie zgodziła się także z zawartym w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniem, iż nie wykazany został związek przyczynowy pomiędzy jej rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką, skoro niewątpliwie wykazano, iż jej matka jest osobą ciężko chorą wymagającą stałej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/1344/2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odnosząc się do braku spełniania w sprawie przesłanki wieku o której mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy, podkreślił mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustalenie daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej, nie może stanowić przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednak powyższego, skarżąca nie spełniła ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, zatem rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu I instancji jest prawidłowe. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżąca wykazała ostatnie zatrudnienie do dnia 17 października 2023 r. (zaświadczenie Spółka O. Sp. z o.o. w O.), zrezygnowała z tym dniem także z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nie podejmuje żadnego zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką. Skarżąca nie mieszka razem z matką lecz w innym budynku wraz ze swoją rodziną i teściami. Jest on oddalony od domu matki o ok. 5 km. Matka skarżącej jakkolwiek jest osobą wymagającą wsparcia i stałej pomocy drugiej osoby, jest osobą samodzielnie się poruszającą, wychodzącą z domu, samodzielnie spożywającą posiłki. W ocenie Kolegium w realiach przedmiotowej sprawy brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą, a koniecznością opieki nad matką, albowiem sytuacja rodzinna oraz zakres opieki, którą sprawuje skarżąca nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z możliwością podjęcia zatrudnienia, choćby w ograniczonym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką jak również ustalenie, że zakres sprawowania nad matką opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia; - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazujące, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia, 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia; - art. 7, art. 75 § 1, art 77 § 1 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, a przez to ustalenie, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej a sprawowaniem nad matką opieki, jak również ustalenie, że zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia podjęcie prac. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r., skarżąca wyjaśniła, że dotychczas uprawiane pole to były łąki i warzywa: ziemniaki. Sama tego nie uprawiała i nie kosiła łąk, tylko zlecała i nadzorowała sadzenie i koszenie. Podkreśliła, że teraz tego nie robi ze względów finansowych – nie ma na to środków. Skarżąca wskazała, że gospodarstwo rolne są to tereny położone wokół budynku zamieszkiwanego przez matkę, bo to jest gospodarstwo po rodzicach. Dodała, że gdyby pracowała w gospodarstwie, to mama chciałaby jej pomóc, ale nie może ze względu na uszkodzony bark i astmę. Na pytanie Sądu skarżąca podała również, że nie obawia się pozostawiać matki samej w domu w porze nocnej, ponieważ wtedy mama śpi i nie ma niebezpieczeństwa, że wstanie i coś sobie zrobi. Podniosła, że najistotniejsze jest to, iż jej mama żyje w nieustającym lęku, ma takie stany depresyjne że nie można jej nigdy zostawić samej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy O. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390) – dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Wyrok Trybunału wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności jej matki nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy administracji publicznej rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować́ w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Na powyższą kwestię prawidłowo zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji. Pomimo powyższego, w ocenie Sądu, Kolegium przedwcześnie, bez ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych uznało, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W rezultacie, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. np. wyroki NSA z 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82, oraz z 28 listopada 2012 r., I OSK 641/12). Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności, przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy", 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednocześnie Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji w tym przedmiocie, zwłaszcza, gdy jest ona negatywna dla wnioskodawcy, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest sporne, że niepełnosprawna matka skarżącej wymaga stałej opieki oraz, że opiekę tę sprawuję nad nią skarżąca. Wątpliwości Sądu dotyczące braku wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 17 ustawy, sprowadzają się natomiast do niewyjaśnienia przez organ: - czy zaświadczenie lekarskie z dnia 27 października 2023 r. wystawione przez lekarza specjalistę psychiatrii, a wskazujące, że "stan psychiczny pacjentki uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie, wymaga pełnej opieki i nadzoru" (k. 20 a.a.) oznacza, że matka skarżącej nie może zostać w ogóle sama w domu, gdyż wymaga stałego nadzoru przez 24 ha na dobę. Jeżeli tak, to czy w takim razie pozostawianie jej samej w domu w nocy przez skarżącą nie zagraża jej życiu, czy zdrowiu; - czy stan zdrowia osoby niepełnosprawnej jest tak ciężki, że skarżąca sprawująca opiekę nie może podjąć pracy w gospodarstwie rolnym znajdującym się obok domu matki; - oraz czy skarżąca jest wpisana do ewidencji rolników, czy pobierała/pobiera dopłaty, oraz co aktualnie dzieje się z ww. gospodarstwem rolnym. Aktualne ustalenia w powyższym zakresie powinny stanowić dla organu punkt wyjścia dla rozważań w zakresie spełnienia czy też braku spełniania przez skarżącą przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Należy mieć na uwadze, że opieka nad osobami ze schorzeniami psychicznymi wymaga niejednokrotnie większej opieki ze strony ich opiekunów, czego nie sposób pominąć przy rozpatrywaniu spraw wywołanych wnioskami o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choroba psychiczna może bowiem uniemożliwiać nie tylko samodzielne funkcjonowanie, ale również znacząco ograniczać życie osób najbliższych. Organy winny mieć przy tym na względzie, że osoby z chorobami psychicznymi mogą mieć i często mają problem ze zrozumieniem znaczenia własnych słów i czynów, niejednokrotnie wymagają ciągłego nadzoru i kontroli ze strony opiekuna, a czasami stanowią wręcz zagrożenie dla zdrowia i życia swojego i członków rodziny. W kontekście powyższego, przedmiotem jednoznacznych ustaleń organu winno być zatem wyjaśnienie, czy matka skarżącej może samodzielnie pozostać w domu, nie stanowiąc zagrożenia dla siebie i innych, a jeśli tak, to na jak długo. Charakter choroby psychicznej, w tym ewentualny brak przewidywalności w wystąpieniu i nasileniu objawów, powinny być przez organ rozważone w kontekście możliwości podjęcia przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym, oraz przy uwzględnieniu, że praca w gospodarstwie rolnym charakteryzuje się elastycznością czasu pracy, co pozwala dostosować ją do potrzeb opiekuńczych niepełnosprawnego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11 grudnia 2012 r. (sygn. I OPS 5/12), przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną W rozpoznawanej sprawie, pomimo obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Zakres postępowania dowodowego i konieczność dokonania ww. ocen nie wymaga, zdaniem Sądu, uchylenia decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, w ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie powyższego stanowiska Sądu wobec postanowień art. 153 p.p.s.a. Dopiero poczynienie ustaleń zgodnie ze ww. wskazaniami pozwoli na dokonanie oceny, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zwraca też uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która, jak wyżej wskazano, nie została rozstrzygnięta. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.