III SA/Kr 301/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak ( spr. ) Sędziowie : WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26.01.2009 r. , Nr : [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów s k a r g ę o d d a l a . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 26 stycznia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. L. od decyzji Starosty z dnia [...] 2008r. znak: [...] orzekającej o odmowie zmiany klasyfikacji gruntów obrębu A, gmina B w części dotyczącej ustalenia granic użytków i klas gruntów w działce 420/1 o pow. 0,1102 ha utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: w dniu 30 kwietnia 2008r. H. L., właścicielka działki o numerze ewidencyjnym 420/1, o powierzchni 0,1102 ha, położonej we wsi A, objętej księgą wieczystą KW [...] zwróciła się do Starosty z wnioskiem "o sprostowanie użytków w ewidencji gruntów". Uzasadniając tak sformułowany wniosek podała, że na działce tej faktycznie są dwa ary lasu a pozostała część zawsze była użytkowana rolniczo, dlatego wykazanie w ewidencji, że obszar lasu zajmuje 9 arów uważa za pomyłkę wymagającą sprostowania. Do wniosku został dołączony wykaz zmian gruntowych sporządzony przez geodetę uprawnionego A. M. w związku z dokonanym w 2006 roku podziałem działki nr 420 o pow. 0,88 ha na działki 420/1 o pow. 0,1102 ha, 420/2 o pow. 0,3521 ha i 420/3 o pow. 0,4212 ha, decyzja Burmistrza Gminy z dnia [...] 2006 r. [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr 420, oraz mapa z projektem podziału. Z dokumentów tych wynikało, że powstała w wyniku w/w podziału działka nr 420/1 stanowiąca obecnie własność skarżącej posiada powierzchnię 0,1102 ha, w tym 0,0909 ha użytku oznaczonego symbolem LslV i 0,0193 ha użytku oznaczonego symbolem RIVb. W toku postępowania organ zgromadził dokumenty w postaci wypisu z rejestru gruntów z dnia 15.05.2008r., oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej obejmującego fragment terenu z działką skarżącej. Nadto w dniach 7 sierpnia 2008r. i 5 listopada 2008r. organ zwrócił się do Nadleśnictwa B z siedzibą w C z prośbą o przesłanie opinii stwierdzającej, czy działka nr 420/1 położona w A stanowi las. W odpowiedzi na powyższe pisma Nadleśnictwo B podało, że działka skarżącej jest częścią dawnej działki nr 420, która stanowiła las sosnowy na powierzchni 0,32 ha i była objęta uproszczonym planem zagospodarowania lasu w okresie od 04.10.1996 do 12.12.2005, który obecnie jest nieaktualny, oraz że działka nr 420/1 stanowi las i nie jest objęta uproszczonym planem urządzania lasu. Oceniając powyższy materiał dowodowy w kontekście żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie, organ l instancji uznał, że grunt nie podlega gleboznawczej klasyfikacji obejmującej grunty rolne i jest objęty ochroną zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co uzasadnia odmowę zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów w części dotyczącej ustalenia granic użytków i klas gleboznawczych. Decyzją z dnia [...] 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 3, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) ze zmianami wynikającymi z art. 79 ustawy z dnia 29 grudnia 2000r. w sprawie zmiany niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268), § 3 pkt 1 i § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa Nr 127 z dnia 14 czerwca 1956r. w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji oraz wymaganych kwalifikacji dla osób wykonujących tę klasyfikację (Biuletyn Min. Roln. Nr 11), ustawy z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), a także art. 155 kpa, Starosta odmówił zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów obrębu A gmina B w części dotyczącej ustalenia granic użytków i klas gleboznawczych w działce nr 420/1 o pow. 0,1102 ha. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosła H. L. zarzucając, że na działce ew. nr 420/1 jest około 2 ary użytku leśnego i nigdy nie było lasu w miejscu, które oznaczono na mapach. W południowo - zachodniej części, to jest od strony szkoły, znajdowały się budynki, a po stronie północnej od zabudowań był sad śliwkowy liczący około 30 lat. Sad ten istnieje do dzisiejszego dnia, więc nie mogło być w tym miejscu lasu w 1985 roku, kiedy zaczęła obowiązywać nowa ewidencja gruntów. Odwołująca się wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i doprowadzenie do właściwych oznaczeń użytków gruntowych na jej działce. Podała też, że na działkach tych przed nową ewidencją było 17 arów lasu, a jak się dowiedziała przy podziale działki nr 420 powierzchnia lasu wynosi 32 ary. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wszczętej wnioskiem H. L., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 26 stycznia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, a przepis § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa, jakie dokumenty stanowią podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Zmian tych w zakresie użytków rolnych i leśnych, oraz ich klas dokonuje się na podstawie operatu pomiarowego z gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Dodatkowo, przed czynnościami gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w stosunku do gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa, konieczna jest zgoda starosty w formie decyzji zezwalającej na zmianę użytku leśnego na użytek rolny, wydana na wniosek właściciela nieruchomości - art. 13 ust. 3 pkt. 2 Ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Decyzja ta jest nieodzownym dokumentem pozwalającym na sprawdzenie i przeprowadzenie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A działka nr 420/1 o pow. 0,1102 ha stanowi użytek lasy i grunty leśne - LslV o pow. 0,0909 ha oraz grunty orne - RIVb o pow. 0,0193 ha. Pismo Lasów Państwowych Nadleśnictwa B z dnia 18 listopada 2008r. potwierdza, że przedmiotowa działka stanowi las zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, czyli jest gruntem o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawionym, przeznaczonym do produkcji leśnej. H. L. nie przedłożyła decyzji starosty, o której mowa w art. 13 ust. 3 pkt. 2 ustawy o lasach, a więc brak było podstaw do aktualizacji użytków i klas gruntu w zakresie zmiany użytku stanowiącego las na użytek rolny. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła H. L., która zarzuciła, że nastąpił błąd przy klasyfikacji gruntów wsi A. Skarżąca podała, że w wyniku otrzymała działkę ew. 420/1 o pow. 0,1102ha i na tej to działce wykazano 9 arów lasu, a nigdy w tym miejscu nie było zadrzewień, natomiast znajdował się dom (parcela nr 151) oraz sad śliwkowy około 30-letni, który istnieje do teraz. Zdaniem skarżącej dokumentem potwierdzającym, że klasyfikator ustalający użytki i klasy popełnił błąd, jest kopia mapy w skali 1:2880 i nakaz płatniczy, z których wynika, że lasu w tej działce było 0,17ha, a obecnie 0,32ha. Skarżąca podkreśliła, że mapa ta obowiązywała do 1984 roku i od tego czasu w terenie nie nastąpiły zmiany z wyjątkiem tego, że gruz z miejsca byłej zabudowy został usunięty. W ocenie skarżącej Nadleśnictwo B też otrzymało błędne mapy do planu urządzeniowego i plan ten był ważny do 2005 roku. Obecnie zaś brakuje planu na lasy prywatne wsi A. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa -następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 30, poz. 163 ze zm.) zwanej dalej Pgik, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 20 ust. 1 Pgik ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Dla potrzeb niniejszej sprawy podkreślenia wymaga treść ust. 3a tego przepisu, który stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Wniosek skarżącej obejmował żądanie zmiany kategorii użytku gruntowego, z uwagi na zaistniały zdaniem skarżącej błąd przy zakładaniu ewidencji gruntów. Należy w tym miejscu przychylić się do poglądu wyrażonego przez WSA w Krakowie, w wyroku z dnia 20.01.2010 r. sygn. akt. III SA/Kr 1210/08 (cbois.nsa.qov.pl/doc/5F854B4B61). iż: "Dokonywanie zmian w ewidencji, przez korygowanie błędów lub omyłek w ewidencji nie jest wyłączone, jeżeli pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć". Zatem korygowanie błędów lub omyłek możliwe jest tylko wówczas, gdy rezultatem usunięcia błędu lub omyłki jest odzwierciedlenie w ewidencji aktualnego stanu prawnego nieruchomości, który ma wynikać z dokumentów stanowiących w podstawę ujawniania zmian w ewidencji. Rodzaj tych dokumentów określają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. nr 38, poz. 454). § 67 tego aktu stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Podkreślenia, z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga treść ust. 6 § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r., który stanowi, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z punktem 2.1) tego załącznika, zatytułowanego: "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach(Dz.U. z 2000r. Nr 56, poz. 679 ze zm.). Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że zarówno zaliczanie gruntów do gruntów leśnych, jak i wszystkie pozostałe czynności dokonywane przez organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, w odniesieniu do lasów winny uwzględniać aktualny stan prawny wynikający z regulacji dotyczących lasów. Co do zaliczania gruntów do gruntów leśnych wynika to explicite z treści § 68 ust. 6 rozporządzenia, natomiast co do innych zmian w ewidencji - z treści art. 20 ust. 3a Pgik. Oczywiste jest więc, że zaliczanie gruntów do gruntów leśnych prowadzi się z uwzględnieniem przepisu art. 3 Ustawy o lasach, a nadto wprowadzanie do ewidencji gruntów i budynków jakichkolwiek zmian dotyczących gruntów stanowiących las winno odbywać się z uwzględnieniem "przepisów o lasach" (art. 20 ust. 3a Pgik), a więc nie tylko Ustawy o lasach, ale innych aktów prawnych zawierających regulacje dotyczące lasów. Do katalogu zmian wprowadzanych do ewidencji gruntów i budynków niewątpliwie zaliczyć należy zmianę użytku stanowiącego las na użytek rolny, o jaką wniosła skarżąca. Skoro bowiem podstawową zasadą jaką winny kierować się organy prowadzące ewidencję jest zasada aktualności, a obowiązujący przepis art. 20 ust. 3a Pgik nakazuje uwzględnianie w prowadzeniu ewidencji przepisów o lasach, to także usunięcie ewentualnego błędu, który miał zdaniem skarżącej - zaistnieć przy zakładaniu ewidencji dla działki nr 420 musi uwzględniać aktualny stan prawny, z którego wynikają zasady wprowadzania zmian dotyczących lasów. Jeżeli chodzi o ocenę zasadności wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie w kontekście aktualnego stanu prawnego, to wskazać należy, że stan ten wynika z art. 3 i art. 13 ust. 3 pkt. 2 Ustawy o lasach. Zgodnie z jej art. 3 pkt.1 : Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; Zgodnie natomiast z treścią art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt. 2 ustawy zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Regulacja art. 3 pkt. 1 wskazuje, iż chodzi o powierzchnię zwartą, natomiast nie ma oczywiście znaczenia, czy powierzchnia ta, odpowiadająca ustawowej definicji lasu, objęta jest granicami jednej, czy też więcej niż jednej działki ewidencyjnej. W kontrolowanej sprawie ma to znaczenie o tyle, że działka 420/1 powstała w wyniku podziału działki 420, która - jak wynika z pisma Lasów Państwowych Nadleśnictwa B z dnia 03.09.2008 r. (k. 9 akt adm.) stanowiła las na obszarze większym niż 0,10 ha. Sam tylko podział działki nr 420 nie mógł więc wpłynąć na zmianę rodzaju użytków i przebieg ich konturów. Zasadnie więc Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołał się na przepis art. 13 ust. 2 i 3 Ustawy o lasach uznając, że w obecnym stanie brak podstaw do zmiany użytku leśnego na rolny, ponieważ skarżąca nie przedstawiła decyzji zezwalającej na zmianę użytku leśnego na użytek rolny, o której mowa w tym przepisie. Decyzja taka może być wydana wyłącznie na wniosek właściciela lasu, zatem w stosunku do działki nr 420/1 tylko na wniosek skarżącej i tylko taka decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, po uprzednim przeprowadzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, celem ustalenia klasy gruntu. Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku (teza nr 1) z dnia 17.12.2008 r. sygn. III SA/Kr 651/08 (cbois.nsa.gov.pl/doc/E78DF9D2D2) :"Jak długo użytek gruntowy ma charakter lasu w rozumieniu ustawy o lasach, tak długo może wyłącznie podlegać klasyfikacji jako grunt pod lasami" Nie można w tym miejscu nie odnieść się do twierdzeń skarżącej dotyczących sposobu wykorzystania działki nr 420/1, w tym bowiem również skarżąca upatruje uzasadnienia do wprowadzenia żądanej zmiany. Stwierdzić trzeba, że ani rodzaj roślinności, ani aktualny sposób gospodarowania na działce nie może stanowić podstawy do zmiany kategorii użytku leśnego na użytek rolny, ponieważ zgodnie z regulacją wynikającą z art. 3 Ustawy o lasach, lasem jest również grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej. Nie mogą również stanowić podstawy uwzględnienia skargi dokumenty (ich kserokopie) załączone do odwołania, tak jak i nie mogły one stanowić podstawy uwzględnienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Pierwszy z tych dokumentów jest kopią nakazu płatniczego wydanego w 1981 r. i w żadnym razie nie mógł i nie może stanowić podstawy do czynienia jakichkolwiek ustaleń i w przedmiocie obszaru i konturów użytku leśnego na działce skarżącej, w szczególności nie może Stanowić podstawy do wprowadzania zmian w ewidencji, natomiast drugi stanowi kserokopię mapy nie zawierającej żadnych danych umożliwiających jej identyfikację. Jednakże kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała - jak to słusznie ustalił i stwierdził organ, treść art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt. 2 Ustawy o lasach, która stanowi szczególna regulację, jeżeli chodzi o ujawnienie w ewidencji zmian dotyczących gruntów leśnych. Również zgodnie z obowiązującą organy prowadzące ewidencję zasadą aktualności, rozstrzygnięcie polegające na odmowie zmiany użytku leśnego na rolny w sytuacji, kiedy w dacie rozstrzygania w tym przedmiocie brak decyzji starosty zezwalającej na taką zmianę uznać należy za prawidłowe i nie naruszające prawa. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzuty skargi musiały zostać uznane za bezskuteczne. Kontrola sądowa nie wykazała również naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Art. 151 ustawy p.p.s.a. stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Dlatego na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji.