III SA/Kr 303/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 stycznia 2023 r., numer SKO.ŚR/4111/1434/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. orzekającą o odmowie przyznania E. Z. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem Z. I. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 24 października 2022 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Z orzeczenia z dnia 27 września 2022 r. wynika, że ojciec skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności, który istnieje od 8 sierpnia 2022 r., a przyczyną niepełnosprawności są choroby układu oddechowego i krążenia (07-S), choroby układu pokarmowego (08-T) oraz inne, w tym schorzenia metaboliczne, endokrynologiczne (10-I). Ojciec skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ojciec skarżącej jest wdowcem. Ze świadectwa pracy wystawionego przez B. S.C. T. S., L. S. wynika, że skarżąca była zatrudniona w wymiarze jednego etatu przez okres od 1 września 2016 r. do 21 marca 2022 r. a umowa o pracę została rozwiązana na podstawie porozumienia stron. Skarżąca wykorzystała urlop rodzicielski w wymiarze 32 tygodni, a następnie wychowawczy w okresie od 15 stycznia 2018 r. do 15 grudnia 2020 r. Z oświadczenia skarżącej wynika, że ojciec choruje na zaawansowaną cukrzycę, jest po udarze, częściowej amputacji stopy prawej, choruje na nadciśnienie, pojawiły się początki choroby Parkinsona. Cierpi na bóle nóg spowodowane neuropatią cukrzycową. Ojciec skarżącej ze względu na drżenie rąk nie jest w stanie przygotowywać posiłków samodzielnie, czy ich przenieść do pokoju, skarżąca przygotowuje posiłki o niskim indeksie glikemicznym, podaje leki, zastrzyki z insuliny, mierzy cukier, skarżąca zmienia opatrunki, organizuje wizyty lekarskie, dawkuje ojcu leki oraz dostosowuje ilość insuliny do pomiaru cukru. Skarżąca ma dwóch braci, którzy ze względu na sytuację życiową nie mogą zająć się ojcem. Jeden z braci od 14 lat na stałe przebywa za granicą, drugi jest jedynym żywicielem rodziny, a jego żona zajmuje się schorowaną matką. Z przeprowadzonego w dniu 4 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że w skład rodziny skarżącej wchodzi mąż (prowadzący działalność gospodarczą), małoletnia córka oraz ojciec. Ojciec skarżącej cierpi na cukrzycę, nadciśnienie, neuropatię, początki Parkinsona, problemy z poruszaniem się. Skarżąca musiała zrezygnować z pracy z uwagi na opiekę nad ojcem w marcu 2022 r., a w październiku złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. Z powodu rezygnacji z zatrudnienia sytuacja finansowa skarżącej uległa pogorszeniu. Pozostałe dzieci niepełnosprawnego nie mogą zapewnić mu opieki, opiekę tę sprawuje skarżąca. Skarżąca przygotowuje min. trzy posiłki dziennie, podaje je, mierzy cukier, podaje zastrzyki z insuliny, pomaga w ubieraniu się, kąpieli, dba o prawidłową higienę stopy po amputacji palców, dowozi ojca na wizyty lekarskie. Decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. Burmistrz M. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Niepełnosprawność ojca skarżącej powstała bowiem po ukończeniu wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od decyzji skarżąca nie zgodziła się z podjętym rozstrzygnięciem. Ojciec skarżącej choruje na zaawansowaną cukrzycę, leczoną insuliną, ojciec nie może sam przyjmować leków ze względu na wskazania lekarza, choruje również na nadciśnienie, problemy z sercem, nerkami, jest po udarze, który spowodował lewokomorowe obumieranie mózgu, cierpi na niedosłuch, neuropatię cukrzycową, ze względu na amputację części stopy ma problemy z poruszaniem się. Skarżąca podniosła, że zrezygnowała z pracy, żeby zająć się ojcem, stan ojca się pogarsza, wymaga on stałej opieki, a skarżąca nie ma możliwości podjęcia żadnego zatrudnienia. Decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza M. Organ wskazał, że niepełnosprawny Z. I. posiada trójkę pełnoletnich dzieci, które powinny realizować swój obowiązek alimentacyjny względem ojca, a względem żadnego z nich nie zachodzi obiektywna okoliczność zwalniająca z tego obowiązku. Zdaniem Kolegium nie istnieje też związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad ojcem. Skarżąca była bowiem zatrudniona od września 2016 r., 16 stycznia 2017 r. urodziła córkę, następnie korzystała z urlopu rodzicielskiego, macierzyńskiego oraz wychowawczego, a zatrudnienie zakończyła za porozumieniem stron w dniu 31 marca 2022 r. Zdaniem Kolegium czynności opiekuńcze nie są tego rodzaju, aby wymagały całkowitej rezygnacji zatrudnienia, ponieważ są to głównie typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. SKO podkreśliło, że niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia z powołaniem się na przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy- art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uzależnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zstępnego sprawującego opiekę od ustalenia zdolności do sprawowania opieki osobiście lub przez nakłady finansowe przez pozostałych wstępnych niepełnosprawnego; - naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do całkowicie nieuprawnionych ustaleń w zaskarżonej decyzji, że opieka nad ojcem nie świadczy o rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona naruszeń dających podstawę jej uchylenia. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością był fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem przez skarżącą, niesporny był również określony na podstawie wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń skarżącej zakres opieki. Sporną okolicznością jest, czy zakres opieki skarżącej nad ojcem jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, czy niniejszej sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością opieki nad ojcem, a także czy istnienie rodzeństwa skarżącej zobowiązanego do alimentacji ojca w tym samym stopniu stanowi okoliczność mającą wpływ na możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia organów, że zakres czynności opiekuńczych nad ojcem nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji, że zakres czynności opiekuńczych skarżącej nad ojcem nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie zatrudnienia przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 918/22), w świetle którego takie czynności jak: przygotowanie posiłków, ich podanie, podanie leków, czynności higieniczne, a tym bardziej czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być realizowane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu, a także w dni wolne. Nie sposób przyjąć, aby takie czynności, jak dbanie o czystość w domu- sprzątanie, pranie, zmienianie pościeli, towarzyszenie w wizytach lekarskich, badaniach, wykupywanie leków, pilnowanie ich przyjmowania, pomoc w ubieraniu się, przygotowanie posiłków, czy ich podanie, dokonanie pomiaru cukrów wymagały całkowitej rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Podkreślić należy, że są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je (dla siebie, a przy okazji także dla domowników) przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy w dni wolne od pracy. Nawet gdyby skarżąca mieszkała sama, to i tak musiałaby wykonywać większość ww. czynności (sprzątanie, pranie, robienie zakupów, czy przygotowanie posiłków). Natomiast czynności polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, podawaniu posiłków, czy leków nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia (por. wyrok WSA w Krakowie, jw.). Podkreślić należy, że z treści oświadczeń skarżącej oraz wywiadu środowiskowego wynika, że opieka nad ojcem w dużej części obejmuje pomiary cukru, zapewnienie diety o niskim indeksie glikemicznym, a także robienie zastrzyków z insuliny. Zdaniem Sądu nie są to czynności, które wymagają stałej obecności skarżącej, tego rodzaju pomiary mogą niewątpliwie być wykonane przez męża skarżącej (jeśli ojciec nie jest w stanie ich wykonać samodzielnie), czy w ramach proponowanych skarżącej usług opiekuńczych. Sądowi jest również wiadomym z urzędu, że aktualnie na runku są dostępne urządzenia do pomiaru poziomu cukru we krwi, które umożliwiają odczytywanie parametrów przy pomocy telefonu. W ocenie Sądu zakres opieki skarżącej nad ojcem określony na podstawie oświadczeń skarżącej oraz wywiadu środowiskowego nie jest tego rodzaju, aby wymagał całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Zdaniem Sądu możliwe jest podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, bez szkody dla zabezpieczenia podstawowych potrzeb ojca skarżącej. Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie skarżąca przedstawiła dokumentację medyczną ojca z lat 2018 (k. 13 akt administracyjnych), 2019 (k.5 akt administracyjnych), z lat 2020 r. oraz 2018 (k. 18 akt administracyjnych). Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów w żaden sposób nie wynika, aby w marcu 2022 r. doszło do takiego pogorszenia stanu zdrowia ojca, że konieczna była rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą, wręcz przeciwnie z akt wynika, że w roku 2018 ojciec skarżącej miał poważne problemy zdrowotne skutkujące amputacją palców stopy, a następnie stan zdrowia ojca uległ względnej stabilizacji. Sąd nie podziela stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji, że okoliczność korzystania przez skarżącą ze świadczeń takich jak urlop wychowawczy, macierzyński, rodzicielski dają postawę do przyjęcia, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu opieki nad ojcem. Należy bowiem wskazać, że ze świadectwa pracy wynika, że skarżąca po skorzystaniu ze świadczeń wróciła do pracy, a umowa o pracę została rozwiązana w marcu 2022 r. Zdaniem Sądu zasadnie uwzględnił organ w zaskarżonej decyzji, że ocena czy rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia jest konieczna dla zapewnienia ojcu opieki powinna uwzględniać, iż do alimentacji ojca jest zobowiązanych również dwóch braci skarżącej. Zwrócić należy jednak uwagę, że ze względu na brak wypełnienia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest sprawowanie opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia, okoliczności te nie wpływają na zasadność przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej, a zatem jego przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt S 1/10) o przedstawieniu Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwag dotyczących niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, jest ono wyrazem realizacji zasady pomocniczości. Jak podkreślił Trybunał, rekonstrukcja normy określonej w art. 17 u.ś.r. wymaga uwzględnienia zarówno przepisów tej samej ustawy, jak i innych ustaw m. in. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o. wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zachodziły obiektywne przesłanki zwalniające braci skarżącej z obowiązku alimentacyjnego względem ojca, pozwalające na przyjęcie, że jedynie skarżąca może realizować opiekę nad ojcem, a w rezultacie dające podstawę do stwierdzenia, że rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia jest konieczna do zapewnienia opieki. Z oświadczeń skarżącej wynika, że bracia ze względu na zamieszkiwanie poza granicami kraju oraz sytuację rodzinną nie są w stanie opiekować się ojcem. W ocenie Sądu powoływane okoliczności mogą utrudniać realizację obowiązku alimentacyjnego względem rodziców, jednakże z niego nie zwalniają. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca nie podnosiła w toku postępowania, ani na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, aby po stronie braci skarżącej zachodziły inne, nieustalone przez organy, okoliczności wykluczające realizację obowiązku alimentacyjnego względem ojca. Mając na względzie powyższe, zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.