III SA/Kr 304/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel (sprawozdawca NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr : XLV/424/04 w przedmiocie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność §§ 4 i 6 zaskarżonej uchwały Przedmiotem skargi Wojewody Małopolskiego jest § 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r., nr XLV/ 424/ 04 w przedmiocie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego nr 101, poz.1394, zm.: Dz.Urz. Województwa Małopolskiego nr 214, poz.2420 i nr 389, poz.4291) § 4. 1. Stawka opłaty dziennej za 1 m2 zajęcia pasa drogowego wynikającego z umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym dróg położonych na obszarze ograniczonym ulicami: Bernardyńska, Gertrudy, Westerplatte, Basztowa, Dunajewskiego, Podwale, Straszewskiego, Podzamcze i obejmującym pas drogowy wymienionych ulic: a) obwoźne obiekty handlowe i usługowe 3,00 zł, b) samoobsługowe automaty sprzedażne – 3,00 zł, c) ogródki gastronomiczne – 1,00 zł, d) pozostałe obiekty – 0,80 zł. 2. Stawka opłaty dziennej za 1 m2 zajęcia pasa drogowego wynikającego z umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ulic na pozostałym obszarze miasta: a) obwoźne obiekty handlowe i usługowe – 2,00 zł, b) samoobsługowe automaty sprzedażne – 2,00 zł, c) ogródki gastronomiczne – 0,50 zł., d) okazjonalna sprzedaż - stoiska odpustowe i z okazji Wszystkich Świętych – 5,00 zł, e) obiekty handlowe i usługowe zlokalizowane w przejściach podziemnych: Ronda Czyżyńskiego, Wielicka-Wolska, Na Zajeździe 0,25 zł, f) pozostałe obiekty – 0,40 zł. Wojewoda Małopolski domaga się w skardze stwierdzenia przez Sąd nieważności powyższego przepisu z uwagi na jego sprzeczność z art.40 ust.8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.). Taksatywne wyliczenie w art.40 ust.9 ustawy wyklucza dopuszczalność poszerzania zapisanego tam katalogu. Tymczasem (w ocenie Skarżącego Wojewody Małopolskiego) Rada Miasta Krakowa odwołała się do stopnia atrakcyjności miejsc handlowych, o czym milczy powołany przepis. Miasto Kraków wniosło o oddalenie skargi dowodząc, że § 4 uchwały ma oparcie w art.40 ustawy o drogach publicznych. Wyliczenie w § 4 uchwały obiektów [obwoźne obiekty handlowe i usługowe, samoobsługowe automaty sprzedażne ogródki gastronomiczne pozostałe obiekty] odwołuje się do dozwolonego różnicowania opłat ze względu na rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art.40 ust.9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Natomiast odmienne potraktowanie pasów drogowych w obrębie ulic: Bernardyńska, Gertrudy, Westerplatte, Basztowa, Dunajewskiego, Podwale, Straszewskiego, Podzamcze (§ 4 ust.1 uchwały) ma swoje oparcie w art.40 ust.9 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (rodzaj elementów zajętego pasa drogowego). Ze względu na małą szerokość pasa drogowego w centrum Krakowa umieszczenie ewentualnego obiektu budowlanego jest możliwe tylko na chodniku. Natomiast w pozostałych częściach Miasta możliwe jest umieszczenie "obiektów budowlanych" nie tylko na chodniku, ale i na pasie zieleni czy innych dostępnych częściach pasa drogowego. W czasie rozprawy pełnomocnik Wojewody Małopolskiego rozszerzył zakres swego żądania, tj. domagał się stwierdzenia nieważności również § 6 uchwały. Przepis ten dotknięty jest tymi samymi wadami co § 4 uchwały i w obu wypadkach identyczne jest uzasadnienie zaskarżenia. § 6. 1. Stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 2 - 5 w pasie drogowym dróg położonych na obszarze ograniczonym ulicami: Bernardyńska, Gertrudy, Westerplatte, Basztowa, Dunajewskiego, Podwale, Straszewskiego, Podzamcze i obejmującym pas drogowy wymienionych ulic – 2,00 zł. 2. Stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 2 - 5 w pasie drogowym ulic na pozostałym obszarze miasta – 1,00 zł. 3. Opłatę za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności zarząd drogi pobiera w wysokości odpowiadającej iloczynowi: liczby dni zajęcia pasa określonej w zezwoleniu, zajętej powierzchni m2 i stawki opłaty za 1 m2 w wysokości określonej w ust. 1 - 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Nie ma wątpliwości, że materia objęta §§ 4 i 6 uchwały została uregulowana w art.40 ustawy o drogach publicznych i tylko z tego przepisu Rada Miasta Krakowa może wyprowadzić swoją kompetencję prawodawczą. Prawidłowo też obie strony oceniają, że art.40 ust.9 ustawy o drogach publicznych określa zamknięty katalog kryteriów różnicowania stawek za zajęcie pasa drogowego. Oceny Sądu wymaga natomiast dopuszczalność odwołania się w §§ 4 i 6 uchwały do ulic: Bernardyńska, Gertrudy, Westerplatte, Basztowa, Dunajewskiego, Podwale, Straszewskiego, Podzamcze. Odpowiedź na skargę prezentuje stanowisko, że mała szerokość ulic w obrębie Starego Miasta Krakowa usprawiedliwia zastosowanie podwyższonych stawek opłat. Argumentacja zapisana w odpowiedzi na skargę nie jest trafna, albowiem odwołuje się do elementów, których nie ma w uchwale. §§ 4 i 6 uchwały nie odwołują się do kryterium szerokości ulic Starego Miasta Krakowa ale wyłącznie do ich topograficznego położenia w konkretnej części Miasta Krakowa. Wykładnia prawa dokonuje się w pierwszej kolejności przez odwołanie się do literalnego brzmienia przepisu, a dopiero gdy ta metoda okaże się absolutnie niewystarczająca, dopuszczalne jest stosowanie wykładni systemowej czy autentycznej. Redakcja §§ 4 i 6 uchwały jest na tyle precyzyjna, że zróżnicowanie stawek opłat można wiązać wyłącznie z podziałem terytorium Miasta Krakowa. Organy stosujące te przepisy nie miałyby żadnej możliwości zastosowania niższej stawki opłaty za zajęcie bardzo szerokiej płyty Rynku Głównego i Małego Rynku, położonych na terenie Starego Miasta. Tekst uchwały nie pozostawia żadnej wątpliwości, że Rada Miasta Krakowa odwołała się do położenia topograficznego ulicy, jako jedynego kryterium wyodrębnienia ulic, na których zajęcie części pasa drogowego wymaga zapłacenia wyższej opłaty w porównaniu z pozostałymi częściami Miasta Krakowa. Odpowiedź na skargę próbuje wykazać zgodność § 4 uchwały z art.40 ustawy o drogach publicznych, ale w tym celu wychodzi poza treść § 4. Powołanie w odpowiedzi dodatkowych argumentów, nie zapisanych w § 4 uchwały w istocie potwierdza trafność zarzutu skargi, iż § 4 uchwały (nie wzbogacony o dodatkowe elementy z odpowiedzi na skargę) nie mieści się w granicach delegacji zapisanej w art.40 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz.1692).