III SA/Kr 304/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007r. sprawy ze skargi C. G., S. G., M. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lipca 2005r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 14 lipca 2005 r. Kol.Odw. [...], po rozpatrzeniu odwołań J. G. i A. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 2005 orzekającą o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej w [...] obj. KW [...] własności A. B. i Z. B. składającej się z działek Nr 1 i 2, z nieruchomościami sąsiednimi, a to: ← obj. KW [...] składającą się z działki 3 własności A. G., ← obj. KW [...] składającą się z działki 4 własność J. G. i o przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...] W podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano przepisy art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Postępowanie o rozgraniczenie wszczęte zostało na wniosek A. i Z. małż. B., właścicieli nieruchomości obj. KW [...] składającej się z działek Nr 1 i 2. Przedmiotem wniosku były rozgraniczenie z nieruchomościami sąsiednimi objętymi: KW [...] (działka 3) własności A. G. i KW [...] (działka 4) własności J. G. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2005 r. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe tych nieruchomości z powołaniem na przepis art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i orzekł o przekazaniu sprawy Sądowi Rejonowemu w [...], stojąc na stanowisku, że do ugody nie doszło a nie ma podstaw do wydania decyzji. Uzasadniając swoją decyzję Wójt, w oparciu o operat pomiarowy geodety uprawnionego S. S. ustalił, że pochodzenie, konfiguracja i granice będących przedmiotem rozgraniczenia działek przedstawione są odmiennie na dwóch operatach pomiarowych. Przebieg granic według przyjętego do zasobu za Nr [...] operatu jest zgodny z ewidencją gruntów i odpowiadają mu wpisy w hipotece. Według Wójta, operat ten został także ujawniony w operacie ewidencji gruntów, ale w protokole granicznym operatu brak podpisów stron. Na ustalenie przebiegu granic według tego operatu nie godziła się J. G., kwestionując granicę wyznaczoną punktami [...]-[...]. Ustalił Wójt dalej, że w 1972 r. do zasobu geodezyjnego przyjęty został drugi operat pomiarowy Nr [...], który według Wójta nie został ujawniony w operacie ewidencji gruntów. Na podstawie tego operatu została oznaczona nieruchomość nabyta przez A. i Z. B. Na wynikającą z tego operatu granicę, nie wyraził zgody A. G. ze względu na znaczne przesunięcie granicy pomiędzy nieruchomością małż. B. a jego działką w kierunku północno-wschodnim w stosunku do poprzedniego operatu. Zarówno A. G. jak i J. G. odmówili podpisania operatu. Zdaniem Wójta wyniki przeprowadzonych w dniach [...].2004 i [...].2005 czynności ustalania przebiegu granic nie dają podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji administracyjnej, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy z urzędu sądowi. Odwołania od tej decyzji złożyli J. G. i A. G. J. G. w swoim odwołaniu podnosiła, że postępowanie o rozgraniczenie dotyczyło innych granic niż objęte wnioskiem a w szczególności działki 5, która jest jej własnością i działki 6 A. G., która obciążona jest służebnością dojazdu do jej zabudowań. Zdaniem odwołującej się operaty są niezgodne ze stanem użytkowania i posiadania na gruncie. Podnosiła też, że jest zdziwiona faktem, że właścicielami działek są małż. B. A. G podnosił, że konfiguracja i oznaczenia działek są prawidłowe w operacie [...], zgodnym z ewidencją i wpisami w księgach wieczystych. Wskazywał, że nabył m.in. oznaczone według tego operatu działki Nr 7 (z której po podziale wywodzi się działka 3), a później działki 8 i 9. Podnosił, że wznowione według operatu [...] punkty graniczne są sprzeczne z operatem poprzednim, a powierzchnia jego działek zmniejsza się o ok. 400 m². Zarzucał również, że postępowanie rozgraniczeniowe objęło, także inne działki. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za własne ustalenia organu I instancji dokonując w oparciu o zebrany materiał dalszych ustaleń szczegółowych. Stwierdzono, że w toku czynności ustalania przebiegu granic w dniu [...].2004 r. wznowione zostały punkty graniczne w oparciu o operat pomiarowy Nr [...] podziału działek 10, 11 i 12, w oparciu o który powstały m.in. działki będące przedmiotem rozgraniczenia. Stan z tego operatu jest zgodny z ewidencją gruntów oraz wpisami w księgach wieczystych uczestników postępowania. J. G. kwestionowała wynikającą z tego operatu granicę wyznaczoną punktami [...]-[...], twierdząc, że winna ona przebiegać według operatu późniejszego, przyjętego do zasobu geodezyjnego za Nr [...]. Geodeta uprawniony zebrał dokumentację, z której wynika, że w 1972 r. ponownie został dokonany podział działek 10 i 12. Działka 11, z której poprzednio operatem wydzielono działki 1 i 4, nie była objęta operatem podziału w 1972 r. Operat podziału przyjęty do zasobu geodezyjnego za Nr [...] dzielił działkę 10 na działki 1, 4, 2, 7, 6 i 13, a działkę 12 na działki 5, 14 i 15. Powstałe w wyniku tego operatu działki 13, oraz 4, 2, 7 nabyła Okręgowa Spółdzielnia [...] w [...] aktem not. Z [...].1972 r., a następnie aktem notarialnym z [...].1987 sprzedała je A. i S. B. Aktem notarialnym z [...].1987 Nr [...] właścicielami tych działek stali się A. i Z. B. Jednakże zbywane działki zostały opisane w zbiorze dokumentów przy KW [...] nie według tego operatu, lecz według wykazu zmian z operatu podziałowego [...]i odrysu z mapy ewidencji gruntów. Wskazano dalej, że na ustalony przebieg granic według operatu [...] wyrażał zgodę tylko A. B., natomiast sprzeciwiali się takiemu przebiegowi granic i J. G. i A. J. G. Według J. G., która odmówiła podpisania protokołu, konfiguracja działek i przebieg granic według tego operatu spowodował by, iż dojazd do jej posesji przebiegał by po działce p. B. Z kolei A. G. podnosił, że rozgraniczenie według tego operatu przesuwa granicę na północny-wschód w stosunku do tej jaką nabył według ewidencji gruntów i wpisów w księgach wieczystych. Oceniając ten materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, iż nie jest możliwe ustalenie jednoznaczne w postępowaniu administracyjnym przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody. Wskazano, że ustalenie czy rozgraniczenie ma nastąpić według operatu podziałowego Nr [...] czy późniejszego Nr [...], wymaga uprzedniego wyjaśnienia stanu prawnego rozgraniczanych nieruchomości, okoliczności ich nabycia, stanu użytkowania na gruncie, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego i przekazania sprawy z urzędu sądowi powszechnemu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli J. G. i A. G. Po wniesieniu skargi J. G. zmarła, a jako jej następcy prawni wskazani zostali, mąż – C. G. oraz synowie S. G. i M. G. Obecni na rozprawie C. G. i S. G. podtrzymali skargę swojej poprzedniczki prawnej. W skardze J. G. i A. G. zarzucili, że organ odwoławczy nie zajął się odwołaniem w sposób rzetelny i szczegółowy, nie wgłębił się w problemy merytoryczne operatów pomiarowych, które są ze sobą sprzeczne. Podnosili, że w księgach wieczystych ujawnione są dane z operatu [...] i on winien być operatem obowiązującym. Z kolei skarżąca J. G. podnosiła, że jest pokrzywdzona i zaskoczona nieprawidłowościami geodezyjnymi, które spowodowały zmianę konfiguracji jej działki. Podnosili, że operat geodety uprawnionego nie odzwierciedla granic stanu spokojnego posiadania, który z kolei odzwierciedla operat [...]. Zdaniem natomiast skarżącego A. G. granice jego działek winien odzwierciedlać operat Nr [...] gdyż wedle tego operatu oznaczane były działki wykazem zmian gruntowych przy kupnie. Wskazywał, że Urząd Gminy przyznaje tę okoliczność w piśmie przedstawiającym odwołania, tylko twierdzi, że wykaz zmian gruntowych był błędny, gdyż winien być opracowany według operatu Nr [...]. Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), przedmiotem kognicji Sądu, jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd administracyjny sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że zapadła z naruszeniem przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisami art. 31 ust. 4 i 33 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. obecnie Dz.U. z 2005 Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – dalej ustawa – ustalenie przebiegu granic nieruchomości sąsiednich, czyli rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym następuje albo w drodze ugody mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), albo też w drodze decyzji administracyjnej (art. 33 ust. 1). Ten ostatni przepis stanowi, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Redakcja i brzmienie tego przepisu nie pozostawiają wątpliwości, że organ kompetentny do wydawania decyzji o rozgraniczeniu jest obowiązany do jej wydania, jeśli co prawda strony nie zawarły ugody, ale ustalenie przebiegu spornej granicy jest możliwe w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron. Rodzaj dowodów określa przepis art. 31 ust. 2 ustawy, a pojęcie zgodnego oświadczenia stron określa ust. 3 tego przepisu. W świetle powyższych uregulowań brak ugody, czy zgodnego w rozumieniu art. 31 ust. 3 oświadczenia o przebiegu granicy, oraz spór stron w tym przedmiocie nie przesądzają jeszcze o braku podstaw do wydania decyzji. W szczególności dla powstania obowiązku rozgraniczenia decyzją jest zbędne oczekiwanie od stron by akceptowały wskazaną przez geodetę granicę. Decydujące dla powstania po stronie organu obowiązku rozgraniczenia nieruchomości, wobec braku ugody jest to czy nawet mimo braku zgodnego w rozumieniu art. 31 ust. 3 oświadczenia stron, możliwe jest ustalenie tej granicy w oparciu o inne zebrane dowody. Sama sprzeczność między dowodami nie jest też jeszcze podstawą umorzenia postępowania, gdyż ocena tych dowodów należy do organu. Przesłanka umorzenia postępowania powstaje wówczas gdy usunięcie sprzeczności wynikającej z dowodów, przekracza kompetencje organu. Rodzaje dowodów na podstawie których następuje ustalenie granicy w postępowaniu administracyjnym poza wskazanym już art. 31 ust. 2 i 3 określają przepisy § § 3, 4 i 5 i § 6 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453). W tym kontekście musi być odczytywany przepis art. 34 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego spokojnego stanu posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Stosownie do przepisu art. 34 ust. 2 organ, o którym mowa w ust. 1 umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 dowodzi, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2, nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Zgodna z prawem jest oparta na przepisie art. 34 ust. 2 decyzja, tylko wówczas, gdy nie tylko nie zawarto ugody, ale gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Oznacza to, że jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie przebiegu granicy, na jakimś odcinku, to w tym zakresie organ jest obowiązany rozgraniczyć nieruchomości decyzją. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez organ. Decyzja w przedmiocie czy to rozgraniczenia czy umorzenia postępowania należy do organu. Oznacza to, iż organ kompetentny do rozgraniczenia obowiązany jest do oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę, a w tym do oceny, czy sporządzona dokumentacja jest zgodna z przepisami. Na tej płaszczyźnie decyzje obu organów dotknięte są uchybieniami w zakresie określonych przepisami art. 7, 77 i 80 kpa zasad zbierania i oceny materiału dowodowego. Istotę decyzji o rozgraniczeniu stanowi rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym sporu co do przebiegu granic sąsiednich nieruchomości, a zatem sporu o zasięg prawa własności tych nieruchomości względem siebie. W przedmiotowej sprawie, w związku z żądaniem rozgraniczenia nieruchomości p. B., z dwoma sąsiednimi nieruchomościami w istocie połączone są dwie sprawy o rozgraniczenie tj. o ustalenie granicy między ich nieruchomością, a nieruchomością J. G., oraz z nieruchomością A. G.. Nie jest natomiast objęte tym postępowaniem żądanie rozgraniczenia między nieruchomościami J. G. i A. G. Z tych względów nie istnieją co do zasady podstawy prawne, które pozwalały by ingerować, czy uzależniały od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości przebieg granicy, pomiędzy innymi rozgraniczanymi nieruchomościami, z których żadna nie stanowi jego własności. Ewentualny przebieg granicy między nieruchomością wnioskodawców a np. nieruchomością A. G., nie może być uzależniany od jej akceptacji przez J. G. czy jej następców prawnych i odwrotnie ewentualny przebieg granicy między nieruchomością p. B. a nieruchomością J. G. nie może być zależny od jej akceptacji przez A. G. Natomiast po stronie właściciela nieruchomości przylegającej do nieruchomości rozgraniczanych, może powstać interes prawny przydający mu przymiot strony i uczestnika tego postępowania wówczas, gdy w następstwie rozgraniczania nieruchomości p. B. z nieruchomością J. G. i A. G., każda z tych nieruchomości uzyskiwała taką konfigurację, która zmienia granicę między nieruchomościami nie objętymi postępowaniem rozgraniczeniowym. Jednakże niedostatki postępowania, o czym niżej, nie pozwalają stwierdzić, czy taka sytuacja zaistnieje. Należy, podkreślić że przepis art. 153 kodeksu cywilnego określa kryteria i kolejność ich stosowania w rozgraniczeniu, na pierwszym miejscu stawiając rozgraniczenie według kryterium stanu prawnego. Tylko wówczas gdy stanu prawnego stwierdzić nie można, w grę wchodzą kryteria dalsze. W świetle przepisów powołanego Rozporządzenia z 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości należy stwierdzić, iż wymieniony tam katalog środków dowodowych, stanowią w istocie dokumenty obrazujące granice według stanu prawnego. W świetle przepisów § 15 pkt 3 i § 23 jeżeli uprawniony geodeta uzna, że przebieg granicy nie może być ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, a ugody nie zawarto, to m.in. opracowuje opinię dotyczącą przebiegu granic. Opinia ta winna zawierać elementy określone § 23 i w myśl przepisu art. 34 ust. 1 i 2 w związku z przepisem art. 33 ust. 2 oraz z innymi dokumentami, podlega ona ocenie co do prawidłowości wykonania czynności. Kontrola zebranego materiału dowodzi, iż zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami zawartymi w opinii "geodezyjnej" geodety mgr inż. S. S., stanowiącej składnik operatu pomiarowego z dnia [...] 2005 r. przyjętego do zasobu dnia [...].2005 r. za Nr [...]. Powołując się na opracowanie geodety uprawnionego organy w uzasadnieniu swych decyzji nie opisują zresztą tego dokumentu w sposób nadający się do identyfikacji. W myśl tej opinii operat podziału działek Nr [...], według którego wznowiono w dniu [...] 2004 r. punkty graniczne został przyjęty do zasobu geodezyjnego, lecz nie wprowadzony do ewidencji gruntów, a w protokole granicznym tego operatu nie widnieją podpisy właścicieli działek. Geodeta ustalił, że oznaczenia działek i ich powierzchnia są zgodne z obecnym stanem w ewidencji gruntów i hipotece. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji odnosząc się do operatu objętego tym numerem przyjął ustalenie, iż został on włączony do zasobu i ujawniony w operacie ewidencji gruntów, nie wyjaśniając przesłanek odmienności tego ustalenia. We wspomnianej opinii geodezyjnej (k. [...] akt adm.), w odniesieniu do operatu [...] geodeta ustalił, że został przyjęty do zasobu geodezyjnego i wprowadzony do ewidencji gruntów. Z kolei organ I instancji ustalił, że operat ten nie został ujawniony w operacie ewidencji gruntów, ale że w oparciu o ten operat opisywane były nieruchomości nabyte przez p. B. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika by dostrzegł te rozbieżności i które z tych ustaleń przyjął za własne. Jednoznaczne ustalenie, czy i które z tych operatów zostały przyjęte do zasobu i ujawnione (oraz kiedy) w ewidencji gruntów, ma znaczenie dla oceny czy w postępowaniu administracyjnym organ wykorzystał wszystkie możliwości w celu ustalenia czy istnieją dokumenty wyznaczające stan prawny nieruchomości. Należy tu przypomnieć, że przyjęty do zasobu operat podziału nieruchomości, jest tylko dokumentem geodezyjnym. Odzwierciedla on stan prawny, a więc prawny podział nieruchomości wówczas gdy stanowi podstawę dla decyzji zatwierdzającej projekt podziału, czy orzeczenia sądu względnie aktu notarialnego. Zaniechano w sprawie ustalenia, czy i który z tych operatów stanowił podstawę aktu prawnego, (decyzji, orzeczenia sądu) czy umowy notarialnej, dzielącego nieruchomość. Gdyby tylko jeden z operatów stanowił podstawę podziału prawnego działek, to ten operat odzwierciedlał by stan prawny granic, a zatem nie istniała by przeszkoda w dokonaniu rozgraniczenia w drodze decyzji administracyjnej. Odmienna zaś będzie sytuacja, gdy żaden z operatów nie odzwierciedla stanu prawnego, lub oba znajdują oparcie w prawomocnym orzeczeniu, decyzji lub umowie notarialnej. Akta sprawy nie zawierają też aktów notarialnych, powołanych w opinii "geodezyjnej", do których nawiązują organy, a którymi Okręgowa Spółdzielnia [...] w 1972 r. miała nabyć działki, ani aktów z 1987 r., którymi te działki nabyli m.in. wnioskodawcy. Dopiero poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych w określonym zakresie winno dać podstawę organom do oceny, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki faktyczne do wydania decyzji opartej na przepisie 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.). Zajęte przed poczynieniem powyższych ustaleń stanowisko było przedwczesne. Mając powyższe na uwadze w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku. Mając na uwadze treść uchylonych decyzji orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy.