III SA/Kr 306/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. G. na czynność Starosty Powiatu z dnia 15 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na przejazd samochodów ciężarowych skargę oddala Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2013 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu o masie większej niż 3,5 tony po ulicach: G- B- B w Z z uwagi na konieczność dojazdu samochodami ciężarowymi do swojej posesji. Skarżący podniósł, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych w związku z czym uzyskanie zezwolenia na dwukrotny przejazd każdego samochodu w ciągu doby jest dla niego nieodzowne. Pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] Zarząd Dróg Powiatowych, z uwagi na negatywną opinie Urzędu Gminy dnia 14 stycznia 2013 r., nie wyraził zgody na przejazd samochodów ciężarowych o masie większej niż 3,5 tony po wymienionej trasie. Jednocześnie Zarząd Dróg poinformował, że na posiedzeniu Zespołu Opiniująco-Doradczego ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w dniu 10 grudnia 2007 r. w Zarządzie Dróg Powiatowych ustalono, że: "zezwolenia na przejazd pojazdów o masie większej niż przewidziana dla danej drogi wydawane będą przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych na następujących warunkach: 1. Zezwolenia wydawane będą tylko w sprawach o charakterze indywidualnych, jedynie w przypadku konieczności dojazdu do budowy pojazdami umożliwiającymi przewóz określonych materiałów np. budowlanych, 2. Zezwolenia powyższe wydawane będą po dostarczeniu pozytywnej opinii odpowiedniej Gminy w zakresie dróg gminnych, 3. Nie będą wydawane zezwolenia stałe dla firm prowadzących działalność na terenie objętych ograniczeniem tonażu. Pismem z dnia 13 lutego 2013 r. T. G. wezwał Zarząd Dróg Powiatowych do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając, że działanie organu (z upoważnienia Starosty) miało miejsce bez podstawy prawnej. W przedmiotowej materii winno być opublikowane stosowne zarządzenie – upoważnionego na gruncie ustawowym organu – regulujące wydawanie zezwoleń na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinakach dróg powiatowych i gminnych wraz z odpowiednim regulaminem stanowiącym o trybie i zasadach wydawania takich zezwoleń. Tymczasem z podjętego rozstrzygnięcia wynika, że materia ta nie została uregulowana. Skarżący podkreślił, że prawo zezwala na wprowadzenie utrudnień, a nie całkowitą eliminację podmiotów gospodarczych. Nadto podniósł, że ustalenia Zespołu Opiniująco-Doradczego ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 10 grudnia 2007 r. nie mogą stanowić rozstrzygnięcia, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108 poz. Nr 908 ze zm.) starosta jest organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem tylko starosta uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177 poz. 1729) m. in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem tylko starosta ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu za swoim terenie. Nadto skarżący zarzucił, że działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych nie tylko nie wyraził zgody na przejazd samochodów ciężarowych o masie powyżej 3,5 tony po wskazanej trasie, ale także nie wskazał innego korytarza dojazdowego dla samochodów ciężarowych do firmy skarżącego, przez co dopuścił się złamania Konstytucji z 1997 r. oraz ustawy o działalności gospodarczej, gwarantującej każdemu wolność wykonywania działalności gospodarczej lub zawodowej. Pismem z dnia 15 lutego 2013 r. znak sprawy: [...] Zarząd Dróg Powiatowych odpowiadając na pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa – podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r. Podkreślił, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych Działa na podstawie upoważnienia Nr [...] Starosty z dnia 19 października 2012 r do wydawania w imieniu Starosty decyzji, postanowień, zaświadczeń, zezwoleń oraz opinii w sprawach dotyczących zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Kierując się ustaleniami z posiedzenia Zespołu Opiniująco-Doradczego ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego oraz z uwagi na negatywna opinię Urzędu Gminy z dnia 14 stycznia 2013 r. Nr [...] nie wyrażono zgody na przejazd samochodów ciężarowych po przedmiotowych drogach objętych ograniczeniem tonażu. Jednocześnie podkreślono, że jeśli pojazd zaliczyć można do kategorii pojazdów nienormatywnych w myśl definicji określonej w art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137) należy złożyć stosowny wniosek o udzielenie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Zasady postępowania w tym zakresie określa art. 64 i następne ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem przedmiotowej zgody oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto podniósł dodatkowe zarzuty, w szczególności, że obecny zarządca drogi nie posiada dokumentacji wprowadzającej ograniczenia w ruchu, więc nie można zakładać, że ograniczenie to zostało wprowadzone zgodnie z prawem. Nadto zarzucił, że brak kompetencji ustawodawczych do wydawania przez Zespól Opiniująco-Doradczy d.s. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego opinii i ustaleń o charakterze powszechnie obowiązującym, a więc prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "P.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu wniosek skarżącego w niniejszej sprawie w istocie stanowi wniosek o zmianę organizacji ruchu w ten sposób aby ustawiony m.in. ul G, B, i B, tj. ulicach, które prowadzą do nieruchomości, przy której skarżący mieszka i jednocześnie prowadzi działalności gospodarczą znak zakazu wjazdu samochodów ciężarowych powyżej 3,5 t nie dotyczył skarżącego. Przedmiotowy znak drogowy, co sam przyznał skarżący na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. znajduje się na drodze prowadzącej do zabudowań skarżącego od 15-20 lat, co oznacza, że od tylu lat na tej drodze obowiązuje określona organizacja ruchu. Obecnie skarżący domaga się, aby ten znak zakazu go nie obowiązywał, zatem domaga się zmiany organizacji ruchu. Z przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137) oraz wydanego na podstawie art. 10 ust. 12 tej ustawy rozporządzenia wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach i sprawowania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729, dalej zwanego rozporządzeniem) jednoznacznie wynika, że aby sprawa w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, zatem organ nie był zobowiązany do wydawania decyzji w niniejszej sprawie. W myśl z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, drogami gminnymi i powiatowymi zarządza starosta. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa powołane powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Zgodnie z § 2 rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności przez obsługę systemów sterowania ruchem (...), wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu (...). Do czynności organizacyjno-technicznych podejmowanych w ramach zarządzania ruchem rozporządzenie zalicza: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór nad zarządzaniem ruchem. Działania te realizują odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Rozpatrywanie projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu należy do starosty, jako organu zarządzającego ruchem na drogach gminnych i powiatowych (§ 3 ust. 1 pkt ). Podstawą do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający (§ 4 ust. 1). Krąg uprawnionych do złożenia projektu organizacji ruchu jest ograniczony do podmiotów ściśle wymienionych w pkt 1-4 podmiotów, którymi są: 1) zarząd drogi, 2) organ zarządzający ruchem, 3) inwestor lub jednostka o której mowa w § 11 pkt 1-6, 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Co oznacza, że wskazany w ust. 2 pkt 3 inwestor, to nie jakikolwiek inwestor, a jedynie ten, który jest inwestorem inwestycji wymienionej w ust. 2 tj. budowy lub przebudowy drogi (§ 4 ust. 3). Z powyższej analizy przepisów rozporządzenia wynika między innymi to, że obywatel zainteresowany zmianą organizacji ruchu, nawet jeśli jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą zlokalizowaną przy drodze, na której organizacja ruchu nie jest dla jego potrzeb satysfakcjonująca, nie może skutecznie złożyć wniosku o zmianę organizacji ruchu i projektu zmiany organizacji ruchu, jeśli nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia. W konsekwencji wniosek skarżącego z dnia 4 stycznia 2013 r., który zdaniem Sądu jest wnioskiem o zmianę organizacji ruchu i tak nie spowodowałby wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie pochodził od uprawnionego podmiotu. Podkreślić jeszcze należy, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu posiada swoją uregulowaną w rozporządzeniu specyfikę, charakteryzującą się sformalizowanymi wymogami odnośnie do samej zawartości projektu (§ 5) i trybu jego przedstawienia, wraz z wymaganymi opiniami, do zatwierdzenia (§ 7), środków umożliwiających organowi zarządzającemu ruchem ocenę i rozpatrzenie projektu (§ 8 ust. 1), także określeniem sposobu rozparzenia projektu (§ 8 ust. 2). Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchem w całości lub w części (bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu), 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek, 3) odrzucić projekt. Podkreślić należy, że żadna z czynności powyższej procedury nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu rozstrzygającego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Są to jak określił sam prawodawca w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - czynności organizacyjno-techniczne, podejmowane wprawdzie w sferze administracji publicznej ale o charakterze generalnym. Przy rozpatrzeniu takiego projektu organ zarządzający ruchem zobligowany jest brać pod uwagę - stosownie do § 8 rozporządzenia - wyłącznie takie okoliczności jak: bezpieczeństwo ruchu drogowego (ust. 5 pkt. 1) zgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 5 pkt 2), zgodność projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej (ust. 6 pkt 1), efektywność projektowanej organizacji ruchu (ust. 6 pkt 2). Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że organ wydając przedmiotowe rozstrzygniecie nie powołał stosownych przepisów prawnych, należy przyznać skarżącemu rację, jednak wobec powołanych powyżej przepisów, w szczególności § 4 ust. 3 rozporządzenia, z którego jednoznacznie wynika, że skarżący, nawet jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, nie należy do kręgu osób uprawnionych do złożenia skutecznie wniosku o zmianę organizacji ruchu okoliczność powyższa nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Konstytucji RP, gdyż skarżący może prowadzić działalność gospodarczą, w miejscu do tego przeznaczonym, nie łamiąc przy tym przepisów ruchu drogowego. Jak już wcześniej podniesiono, przedmiotowy znak zakazu wjazdu samochodów ciężarowych powyżej 3,5 tony po wskazanej trasie obowiązuje od kilkunastu lat (15-20 lat), a skarżący w chwili obecnej domaga się zmiany organizacji ruchu w ten sposób, aby przedmiotowy znak go nie obowiązywał. Co oznacza, że prowadząc działalność gospodarczą w miejscu swojego zamieszkania przez ostatnie kilkanaście lat i dojeżdżając tam samochodami ciężarowym, skarżący naruszał przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.