III SA/Kr 306/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. z siedziba w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] 2018 roku nr [...] działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 ust. 13, 15 w związku z art. 40 ust. 6 oraz art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, art. 104 i art. 107 K.p.a., Uchwały nr LXVII/1665/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, Uchwały nr LXIX/1697/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 kwietnia 2017 r. w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego Uchwały nr XLVIII/594/08 Rady Miasta Krakowa w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Krakowski Zarząd Komunalny w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 3020), ustalił i nałożył na E. W. F.H.U. [...] oraz W. K. F.H.U. [...] będących wspólnikami spółki cywilnej F.H.U. [...] karę pieniężną w wysokości 2300,00 zł za zajęcie bez pozwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy S w K na działce nr [...] powierzchnią reklamową o treści zmiennej w dniach od 12 marca do 3 kwietnia 2018 roku. Od powyższej decyzji F.H.U. [...] Sp.z o.o. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 grudnia 2018 roku, sygn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożono na F.H.U. [...] sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 2300 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy S w K (działka nr [...] obręb [...] Ś) powierzchnią reklamową o zmiennej treści w okresie od 12 marca 2018 roku do 3 kwietnia 2018 roku. [...] Sp. z o.o. złożyła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 roku, sygn. III SA/Kr 289/19 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznając po raz drugi odwołanie F.H.U. [...] Sp.z.o.o. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli pasa drogowego przy ul. S w dniu 27 lutego 2018 roku stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez elektroniczne urządzenie reklamowe (wyświetlacz dwustronny) o treści "zmiennej", o wymiarach 0,25 metra na 1,3 metra, zamontowany prostopadle do fasady budynku nr [...] (działka nr [...]) bez zezwolenia zarządcy. Przedmiotowa działka stanowi pas drogowy drogi publicznej (powiatowej), jaką jest ul. S. Właścicielem działki jest Gmina Miejska Kraków, a władającym Zarząd Dróg Miasta. Właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest spółka FHU [...] sp. z.o.o w K. Przeprowadzone kontrole ulicy S wykazały, iż będące przedmiotem sprawy urządzenie reklamowe umieszczone było we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 12 marca do 3 kwietnia 2018 roku. Po tej dacie pozyskano dla niego zezwolenie. W konsekwencji powyższego na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, nałożono na FHU [...] sp. z.o.o w K karę pieniężną w wysokości 2300 zł. Wysokość kary ustalono jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 6 cyt. ustawy. Kolegium zostało zobowiązane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie kwalifikacji spornego szyldu jako elektronicznego urządzenia reklamowego o zmiennej treści. Jednoznaczne ustalenie tej okoliczności miało znaczenie dla określenia wysokości stawki dziennej za zajętą powierzchnię pasa drogowego. W ocenie Sądu dotychczasowe postępowanie dowodowe nie dostarczyło jednoznacznej odpowiedzi dla możliwości zastosowania stawki kary w wysokości 10 zł za 1 m2. Miarodajne przepisy prawa stanowią, iż karę taką można nałożyć dopiero po ustaleniu, iż pas drogowy został zajęty bez zezwolenia przez reklamę lub urządzenie reklamowe, reklama ta posiada formę wyświetlacza elektronicznego lub telebimu, oraz że prezentuje zmienne treści. Dopiero łączne spełnienie powyższych przesłanek decyduje o możliwości zastosowania stawki. Zdaniem skarżącej przedmiotowa reklama nie była reklamą o zmiennej treści, lecz szyldem reklamowym. Wobec tego stawka dzienna kary dla takiego szyldu, zgodnie z taryfą określoną w Uchwale Rady Miasta Krakowa nr XXXIV/446/11 powinna wynosić 1,15 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż został zgromadzony materiał dowodowy, a to uproszczony wypis i wyrysy z ewidencji gruntów dot. działki nr [...] (ul. S) oraz lokalizacja miejsca reklamy. Powyższe dowody wraz z protokołami z kontroli pasa drogowego ulicy wykonanych w dniach 12 marca, 22 marca oraz 3 kwietnia 2018 roku pozwalają bezsprzecznie stwierdzić, że przedmiotowe urządzenie reklamowe ma formę wyświetlacza dwustronnego, reklamującego działalność odwołującej spółki. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo obliczono karę biorąc pod uwagę ilość dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (23 dni), powierzchnię reklamy (0,65 m2; zastosowanie ma tu art.40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego), a także stawkę opłaty dziennej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynikającą z uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXIV/446/11 (10 zł). Zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, w niniejszej sprawie kara wynosi więc 2 300 zł. [...] sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wydanej decyzji administracyjnej skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 6 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 20 w zw. z art. 36 w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 5 ust. l pkt 2 lit f) uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg poprzez ponowne zastosowanie podwyższonej stawki administracyjnej, co jest o tyle niedopuszczalne, gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż na skutek wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 roku zapadłym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 289/11, obowiązkiem organu administracji publicznej było nie przeprowadzenie jakiegokolwiek "pozornego" postępowania wyjaśniającego, ale wyjaśnienie w sposób należyty, z poszanowaniem przepisów prawa, iż zastosowanie stawki sankcyjnej było w całej rozciągłości dopuszczalne, b/ art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 d.p.u. w zw. z § 5 ust. l pkt 2 lit f) uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, poprzez brak powiązania pomiędzy uzasadnieniem wydanej decyzji, a rezultatem podjętych ponownie czynności wyjaśniających, gdyż z zaskarżonego aktu administracyjnego nie sposób wyczytać, jakie dowody stanowią zaprzeczenie stanowiska od początku sprawy prezentowanego przez [...] sp. z o.o., zgodnie z którym faktycznie zastosowano wyłącznie wyświetlacz elektroniczny o charakterze informacyjnym, zawierającym dane tożsame z informacjami o charakterze, rodzaju, przedmiocie prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie spółki na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, aby zastosowany wyświetlacz elektroniczny wykraczał poza urządzenie o charakterze informacyjnym, zawierającą dane tożsame z informacjami o charakterze, rodzaju, przedmiocie prowadzonej działalności gospodarczej, czy godzinach otwarcia prowadzonego przedsięwzięcia. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez skarżącego Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Po pierwsze wskazać należy, że kontrolowane rozstrzygnięcia podjęte zostały w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 289/19, w którym to sąd stwierdził, że SKO nie sprostało obowiązkowi rzetelnego i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych decydujących o nałożeniu kary według stawki 10 zł za 1m2. Również Sąd orzekający w niniejszej sprawie pozostaje związany oceną prawną sformułowaną w powołanym orzeczeniu. Wynika to wprost z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie składu aktualnie orzekającego w sprawie organy w ponownie przeprowadzonym postepowaniu prawidłowo wykonały wytyczne wyrażone w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r., a uzupełniony materiał dowodowy uzasadniał wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy wyjaśnić, że w toku postępowania organy administracji były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu tak w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak i końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (por. wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2 poz. 117). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. Należy uznać, że SKO wyczerpująco zbadało wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziło dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Nadto oparło się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Sąd nie znalazł podstaw aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. Ustalenia dotyczące zajęcia pasa ruchu powierzchnią reklamową w formie wyświetlacza dwustronnego, reklamującego działalność [...] sp. z o.o. znajdują potwierdzenie zarówno w uproszczonym wypisie i wyrysie z ewidencji gruntów dot. działki nr [...] (ul. S) oraz lokalizacji reklamy, a także protokołach z kontroli pasa drogowego tej ulicy. Dowody te potwierdzają, iż sporne urządzenie reklamowe miało formę wyświetlacza dwustronnego o zmiennej treści, reklamującego działalność spółki. Był to nośnik informacji wizualnej wyposażony w elementy konstrukcyjne i zamocowania, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, na przedmiotowym budynku, który służył spółce do prezentacji i reklamowania swojej działalności. Jednocześnie w ocenie Sądu stanowiska wyrażone w zaskarżonych decyzjach uzasadnione zostały w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób zgodzić się z ze spółką, że zajęła pas ruchu urządzeniem będącym jedynie wyświetlaczem elektronicznym o charakterze informacyjnym. Organ dokonał prawidłowej oceny charakteru treści zamieszczanych na urządzeniu jako reklamy. Ustawa o drogach publicznych zawiera definicję pojęcia reklamy sformułowaną w art. 4 ust. 23 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W świetle tego unormowania reklamą jest zatem każdy nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (poza informacjami nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę). Ustawowa definicja reklamy składa się więc z kilku części. Za reklamę uznaje się przedmiot pełniący funkcję nośnika informacji wizualnej. Informacje wizualne to informacje odczytywane przez użytkowników dróg za pomocą wzroku. Informacje wizualne zawiera obraz, jak również zespół obrazów, tj. film. Wizualny charakter reklamy nie pozwala uznać za reklamę przedmiotu noszącego informacje mogące być odbierane wyłącznie przy pomocy słuchu (informacje audio). Dla ustawodawcy nie odgrywa znaczenia merytoryczna treść informacji przekazywanych za pomocą reklam. Mogą one wiązać się z celami czysto komercyjnymi (np. zachęta do zakupu określonego produktu lub usługi), jak również eksponować wiadomości niesłużące celom zwiększenia zysków reklamodawcy. W rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych reklamą będą także nośniki informacji użytecznej społecznie, np. o skutkach prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu. Reklama to nie tylko sam nośnik informacji, tj. tablica, ale również element konstrukcji tego nośnika. Argumentacja skarżącej, że napisów wyświetlanych przez urządzenie elektroniczne nie można uznać za reklamę, ponieważ zawierały jedynie informacje o prowadzeniu działalności gospodarczej nie zasługuje na uwzględnienie. Zamieszczony na banerze tekst stanowiła niewątpliwe nośnik informacji wizualnej, którego celem było zapoznanie odbiorców z funkcjonowaniem [...] sp. z o.o. na rynku. Stanowił on zatem reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z punktu widzenia definicji ustawowej reklamy cel umieszczenia reklamy - nośnika informacji wizualnej, nie ma znaczenia dla oceny tej informacji jako reklamy. Podkreślić także należy, że organ w postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie ma możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej, w przypadku braku jej ekonomicznego celu, a decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego ma charakter związany. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08, w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego organ nie bada przyczyny, dla której powstał stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego. Co więcej organ I instancji w sposób szczegółowy podał sposób obliczenia kary biorąc pod uwagę ilość dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia 923 dni), powierzchnię reklamy (0,65 m2 czyli 1 m2), a także stawkę opłaty dziennej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, a także stawkę opłaty dziennej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynikającą z uchwały Rady Miasta Krakowa – 10 zł. Bez wątpienia Rada Miasta Krakowa jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwałą nr XXXIV/446/11 z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustaliła w § 5 ust. 1 pkt 2 f stawkę za zajecie pasa drogi powiatowej jaką jest ul. S dla urządzeń reklamowych o zmiennej treści w formie wyświetlaczy elektronicznych w wysokości 10 zł/m2/dzień. Tym samym kwota 2300 zł kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. S za okres od 12 marca do 3 kwietnia 2018 r. została prawidłowo obliczona. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych. Reasumując [...] sp. z o.o. umieściła reklamę w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było zatem uzasadnione. Zarzuty skarżącej są gołosłowne i nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.