III SA/Kr 307/19

|Sygn. akt III SA/Kr 307/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 czerwca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutzner, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.), WSA Maria Zawadzka, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r., sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 102, art. 106, art. 107, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508) i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r, poz. 1358) oraz art.104, art.107, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), zmienił decyzję znak: [...] z dnia [...] 2018 r. z późn. zm. w części dotyczącej wysokości zasiłku okresowego od dnia 1 grudnia 2018 r. na 28,00 zł a pozostałe dane zawarte w ww. decyzji z dnia 16 lipca 2018 r. z późn. zm. pozostawił bez zmian. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wstąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Burmistrz wyjaśnił, że 28 listopada 2018 r. H. P. złożył wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego i w związku z jego przyznaniem od dnia 1 listopada 2018 r. w kwocie 645,00 zł miesięcznie, należało zmienić wysokość zasiłku okresowego za miesiąc grudzień 2018 r. na kwotę 28,00 zł. W odwołaniu H. P. wskazał na swoją sytuację zdrowotną i wyjaśnił, że zgodnie z treścią wyroku Sądu Rejonowego z dnia 27 września 2018 r. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym od dnia 23 sierpnia 2017 r. Równocześnie wniósł on o przyznanie zasiłku stałego od dnia 23 sierpnia 2017 r. z wyrównaniem od wskazanej powyżej daty, podnosząc przy tym, iż w przeszłości ubiegał się o zasiłek stały, ale jego wniosek w tej sprawie nie został rozpatrzony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 8, art. 38 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji z dnia [...] 2018 r. znak: [...] przyznano H. P. zasiłek okresowy z powodu ubóstwa w wysokości 317,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Decyzję tą zmieniono decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...], na mocy której podwyższono wysokość przyznanego zasiłku okresowego do kwoty 350.50 zł/mc. Ustalono również, że organ I instancji decyzjami z dnia [...] 2018 r. znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywości na miesiąc lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2018 r. Nie ulega zatem wątpliwości ocenie SKO, że organ I instancji aktywnie reaguje na potrzeby skarżącego i udziela pomocy w niezbędnym zakresie, ale również z uwzględnieniem i przy wykorzystaniu posiadanych środków. Organ wskazał również, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i do listopada 2018 r. nie posiadał żadnych dochodów. Następnie Kolegium wskazało, że w dniu 28 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego. Następnie w dniu 29 listopada 2018 r. do organu wpłynęła kopia wyroku Sądu Rejonowego, IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym skarżący ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnoprawności od dnia 23 sierpnia 2017 r. na stałe. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - w tym przeprowadzonego w dniu 29 listopada 2018 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ ustalił, że skarżący spełnia ustawowe przesłanki do przyznania zasiłku stałego. Wnioskowane świadczenie zostało skarżącemu przyznane od dnia 1 listopada 2018 r. bezterminowo w kwocie 645,00 zł miesięcznie, a to na mocy decyzji z dnia [...] 2018 r. znak: [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ wskazał, że H. P. spełnia kryteria ustawowe uprawniające go do objęcia świadczeniem pomocy społecznej. Organ I instancji - opierając się na przepisach prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 o pomocy społecznej - zmienił decyzję własną w części dotyczącej wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego na miesiąc grudzień 2018 r., ustalając go na 28,00 zł, tj. w ustawowo określonej granicy. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak zaś stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej., z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej''. Skoro zatem dochód H. P. w miesiącu listopadzie 2018 r. stanowił zasiłek stały w kwocie 645,00 zł, to należy uznać, iż organ I instancji ustalając wysokość zasiłku okresowego na kwotę 28,00 zł na miesiąc grudzień 2018 r., nie naruszył przepisów prawa materialnego w powyższym zakresie (701,00 zł - 645,00 zł = 56,00 zł x 50% - 28,00 zł). W ocenie Kolegium, organ I instancji mając na uwadze sytuację rodzinną i finansową skarżącego, orzekł o udzieleniu stosownej pomocy w ramach ustawy o pomocy społecznej. Dokonane ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, uzasadniają zmianę wysokości przyznanego stronie zasiłku okresowego na kwotę 28,00 zł od dnia 1 grudnia 2018 r. W tym miejscu organ wyjaśnił, że skarżący po upływie okresu na jaki zostało mu przyznane powyższe świadczenie, będzie mógł wystąpić do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego na kolejny okres czasu. Organ I instancji w takiej sytuacji rozpatrując wniosek skarżącego ponownie zbada jego sytuację życiową i finansową i o ile nie ulegnie ona zmianie, mając równocześnie na względzie interes społeczny i słuszny interes wnioskującego, ponownie rozstrzygnie w zakresie udzielenia wnioskowanej pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. P. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił on, że zgodnie z treścią wyroku Sądu Rejonowego z dnia 27 września 2018 r. został uznany za osobę niepełnosprawną od dnia 23 sierpnia 2017 r. i w związku tym wnosi o przyznanie mu zasiłku stałego od dnia 23 sierpnia 2017 r. z wyrównaniem od wskazanej powyżej daty. Do skargi załączył kopię ww. wyroku oraz opinii sądowo-lekarskiej z dnia 17 września 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczona są wadą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2174 z późn. zm.) - dalej ustawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2019 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. znak: [...] orzekającą o zmianie wysokości zasiłku okresowego od dnia 1 grudnia 2018 r. na 28,00 zł wobec skarżącego. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej. Według art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Na podstawie ust. 2 tego artykułu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3)kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Art. 8 ust. 3 reguluje natomiast jakich przychodów nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3, tj.: 1)jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2)zasiłku celowego; 3)pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4)wartości świadczenia w naturze; 5)świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 650, 1000 i 1076), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 i 1076); 8)świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2018 r. poz. 1272); 9) 3 świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529). Art. 38 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wedle ustępu 2 tego artykułu zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Bezspornym w sprawie jest, że na podstawie decyzji z dnia [...] 2018 r. znak: [...] przyznano H. P. zasiłek okresowy z powodu ubóstwa w wysokości 317,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Decyzję tą zmieniono decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...], na mocy której podwyższono wysokość przyznanego zasiłku okresowego do kwoty 350,50 zł/mc. Następnie, na podstawie decyzji z dnia [...] 2018 r. znak: [...] przyznano skarżącemu świadczenie w formie zasiłku stałego od dnia 1 listopada 2018 r. bezterminowo w kwocie 645,00 zł miesięcznie. Świadczenie pieniężne w formie zasiłku stałego wliczane jest do dochodu zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego organ był obowiązany do uwzględnienia aktualnego dochodu skarżącego i zmiany wysokości zasiłku okresowego przyznanego wymienionymi decyzjami z dnia [...] 2018 r. i [...] 2018 r. Sąd zważył, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo obliczyły, wobec zaistniałych zmian w sytuacji dochodowej skarżącego, minimalną wysokość zasiłku okresowego, jaki może być przyznany skarżącemu. Sąd uznał jednak za naruszające przepisy prawa materialnego działanie organu I i II instancji polegające na zmianie wysokości zasiłku okresowego decyzją z dnia [...] 2018 r. ze skutkiem od 1 grudnia 2018 r., to jest z mocą wsteczną. Punktem wyjścia jest ocena charakteru decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten brzmi, iż: "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody." W sytuacji gdy decyzja wydana na niekorzyść strony stanie się ostateczna, dokonuje się weryfikacja lub odebranie praw nabytych przez stronę a jednocześnie naruszona zostaje zasada trwałości decyzji ostatecznych. Wspomniany artykuł nie jest przy tym jedynym tego rodzaju przepisem na gruncie prawa administracyjnego. Należy mieć na uwadze również art. 155, 161 i 163, z tym, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis wobec uregulowań zawartych w k.p.a. Zasada ochrony praw nabytych jako jeden z istotnych filarów państwa prawnego nie jest zasadą bezwzględną, zakazuje ona oczywiście arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw podmiotowych, niemniej jednak w sytuacji zmiany stosunków społeczno - gospodarczych, pod ściśle określonymi ustawą warunkami, nabyte prawo może być bądź odjęte bądź zmodyfikowane. W redakcji art. 106 ust. 5 ustawy wyraźnie ustawodawca posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla". Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 k.p.a. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego (tak też wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., I OSK 655/11 i wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., I OSK 654/10). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju, jak była mowa wyżej - nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (podobnie w tezie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r. I SA 2337/2003). Przenosząc powyższe na grunt sprawy, stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. mogła mieć jedynie charakter konstytutywny i jako taka zakresem mogła objąć jedynie wysokość świadczeń z tytułu zasiłku okresowego w okresie po jej wydaniu, tj. po 4 grudnia 2018 r. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organy dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez co dopuściły się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny uwzględnić uwagi dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.