III SA/Kr 308/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi J M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...] Burmistrz, w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia [...] 2014 r. znak: [...] mocą której przyznano J. M. prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci K. M. i K. M. na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego we wrześniu 2015 r. Jednocześnie organ orzekł o odmowie J. M. w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na dzieci: K. M. oraz K. M. Podstawą faktyczną do zastosowania powyższego trybu uchylenia decyzji ostatecznej była okoliczność, że w dniu 6 listopada 2015 r., tj. w trakcie ustalania J. M. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na bieżący okres zasiłkowy 2015/2016 ustalono, że mąż J. M. – B. M. począwszy od dnia 28 sierpnia 2014 r. podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę w związku z którym za wrzesień 2014 r. osiągnął dochód w wysokości 898,40 zł (netto) - tj. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się wnioskodawczyni wnosząc odwołanie do organu II instancji, w którym podniosła, że organ administracyjny błędnie zinterpretował zaistniały stan faktyczny, ponieważ współmałżonek odwołującej się B. M. od dnia 28 sierpnia 2014 r. miał zmienioną umowę o pracę w firmie C Spółka Jawna, polegającą na zmianie wymiaru czasu pracy z pełnego etatu na 1/4 etatu, a wraz z tym zmienione zostało także wynagrodzenie z kwoty 1.680.00 zł brutto na kwotę 420,00 zł. brutto. Jednocześnie w tym samym dniu podjął zatrudnienie w firmie M prowadzonej przez M. A. w wymiarze 3/4 etatu z wynagrodzeniem ustalonym na poziomie 1.260.00 zł brutto. Zdaniem strony w takich okolicznościach faktycznych po stronie małżonka nie doszło do zmiany w wysokości dochodu liczonego na członka rodziny przez cały okres przyjęty do wyliczenia zasiłku rodzinnego, niezależnie od zmiany w zatrudnieniu B. M., ponieważ suma obu wynagrodzeń, tj. w firmie C i M była równa wynagrodzeniu w firmie C - przed zmianą umowy o pracę, tak więc doszło jedynie do zmiany źródeł pozyskania wynagrodzenia z 1 pracodawcy na 2 pracodawców, ale bez zmiany jego wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 stycznia 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 3 pkt 10, art. 3 pkt 11, pkt 12, pkt 23 lit. c, pkt 24 lit. c, art. 5, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1114 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2015 r., znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzielając ocenę faktyczną i prawną dokonaną przez organ I instancji uznało, że zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, z kolei na podstawie art. 24 ust. 7 w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. Z powyższą decyzją także nie zgodziła się J. M. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła organowi II instancji naruszenie prawa materialnego, tj: 1) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna; 2) § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych; 3) art. 3, art. 5, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych naruszenie ww. przepisów polegało na nieuwzględnieniu faktu, że nie doszło do zmiany w wysokości dochodu liczonego na członka rodziny przez cały okres przyjęty do wyliczenia zasiłku rodzinnego, niezależnie od zmiany w zatrudnieniu B. M. (męża odwołującej się). Skarżąca podniosła także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne przyjęcie, że pomimo iż po stronie uprawnionych do zasiłku rodzinnego nie doszło do zmiany w wysokości dochodu liczonego na członka rodziny przez cały okres przyjęty do wyliczenia zasiłku rodzinnego, niezależnie od zmiany w zatrudnieniu B. M., to organ poczynił ustalenia prowadzące do odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami oraz do odmówienia J. M. w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na dzieci K. M. oraz K. M. Suma wynagrodzeń B. M w miesiącu sierpniu 2014 r. w obu miejscach zatrudnienia, tj. w firmie C i M była równa wynagrodzeniu w firmie C - przed zmianą umowy o pracę; 2) niezgodność ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dochód na członka rodziny uprawnionych do świadczeń rodzinnych przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych. Suma wynagrodzeń B. M. w obu miejscach zatrudnienia, tj. w firmie C i M. była równa wynagrodzeniu w firmie C - przed zmianą umowy o pracę; rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające zasadniczy i fundamentalny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Naruszenie ww. przepisów polegało na przeprowadzeniu postępowania przez organ administracyjny wbrew zasadom ogólnym K.p.a. - mówiących między innymi o tym, że organy te stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak również, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjścia na jaw istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejących w dacie wydania ostatecznej decyzji i nie znanych organowi, którą decyzję wydał. Organy obu instancji wskazały, że taką nową istotną w tej sprawie okolicznością było zawarcie przez męża skarżącej B. M. w dniu 28 sierpnia 2014 r. umowy o pracę na czas nieokreślony w Firmie M M. A. w wymiarze ¾ etatu z wynagrodzeniem brutto 1260 zł (netto 898,40 zł). Tym samym organy obu instancji doliczyły do dochodu rodziny skarżącej kwotę 898,40 zł; a precyzyjnie wskazując – do dochodu B. M. kwotę 898,40 zł. Łączny dochód miesięczny B. M. organy wyliczyły na 2195,07 zł i dodatkowo wliczając w to miesięczny dochód skarżącej (żony B. M.) w wysokości 762,35 zł – organy ustaliły łączny miesięczny dochód na kwotę 2957,47 zł i dzieląc tę kwotę przez liczbę osób wchodzących w skład rodziny skarżącej (4 osoby) ustaliły miesięczny dochód na jedną osobę w wysokości 739,46 zł. Wysokość miesięcznego dochodu pozwalająca na przyznanie zasiłku rodzinnego wynosiła 574 zł (zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz. U. z 2012 r., poz. 959). Sąd w tej sprawie nie podziela tego poglądu. W każdej sprawie administracyjnej organy administracyjne zobowiązane są do ustalenia obiektywnego stanu danej sprawy, a więc uwzględnić wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na sposób załatwienia danej sprawy. Obowiązek ten wprost wynika z art. 7 K.p.a. W tej sprawie organy z jednej strony przytoczyły treść art. 3 pkt 2a, art. art. 5 ust. 4 i 4a i 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r, poz. 114 z późn. zm.). Zgodnie z art. art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za dochód rodziny uważa się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Okres zasiłkowy to, w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Co do zasady zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku (podkreślenie składu Sądu) ustalając dochód nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (podkreślenie składu Sądu). Stosownie do treści art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym ten dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Celem powyższych przepisów było zobowiązanie organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych do ustalania rzeczywistego dochodu wnioskodawcy i jego rodziny uzyskiwanego na datę przyznawania danego świadczenia rodzinnego. Stąd ustawodawca wprowadził przytoczone art. 5 ust. 4a i 5b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takie też stanowisko akceptuje orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która ogranicza się do uwzględniania zmian w dochodzie rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne tylko do zdarzeń zaistniałych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest nie do przyjęcia, gdyż nie uwzględnia rzeczywistej wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę świadczeniobiorcy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 584/10, opub. w LEX nr 1220281; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 789/14; LEX nr 1502706; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 844/15, opub. w LEX nr 1977126). W tej sprawie organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 5 ust. 4 i ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak bowiem wynika z akt sprawy B. M. w dniu 28 sierpnia 2014 r. zawarł dwie umowy o pracę (akta administracyjne sprawy, karty nr 27 i 28) z wynagrodzeniem od miesiąca września 2014 r. w kwocie 420 zł brutto (z Firmą PHU "C" s.c.) i z wynagrodzeniem w kwocie 1260 zł z Firmą M M. A. Jak podała sama skarżąca w toku postępowania administracyjnego (akta administracyjne sprawy, karta nr 33) do końca sierpnia 2014 r. jej mąż B. M. był zatrudniony w firmie "C" s.c. na pełny etat z wynagrodzeniem brutto 1680 zł. Zmiana wynikająca z ww. umów polegała tylko na tym, że zamiast pełnego etatu B. M. został zatrudniony u dotychczasowego pracodawcy na 1/4 etatu, a u nowego pracodawcy (Firma M) na ¾ etatu - z łącznym (1/4 etatu + ¾ etatu) wynagrodzeniem brutto w wysokości 1680 zł. Wynagrodzenie brutto nie uległo więc żadnej zmianie. Organy obu instancji tej okoliczności w ogóle nie badały. Uznały bowiem, że dochód wynikający z umowy zawartej w dniu 28 sierpnia 2014 r. z Firmą M to nowy (dodatkowy) dochód i winien on być doliczony do dochodu uzyskiwanego w roku 2013 r. przez B. M. Organy powinny ustalić, czy w stosunku do dochodu uzyskiwanego w 2013 r. z firmy C, B. M. uzyskiwał taką samą wysokość tego dochodu także w okresie po sierpniu 2014 r. Jak wynika z powołanego już art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny nie tylko w okresie roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy (czyli w tej sprawie w 2013 r.) ale także po tym roku – czyli w 2014 r. organ ustalając dochód, nie uwzględnia dochodu utraconego. Dochód utracony oznacza każda wielkość (wysokość) zmniejszonego dochodu członka rodziny. Tym samym skoro we wrześniu 2014 r. B. M. utracił z Firmy C część dochodu (w wysokości 1260 zł, tj. 1680 zł – 420 zł) to taka utrata powinna być także uwzględniona. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym ten dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Skoro B. M. uzyskał we wrześniu 2014 r. dochód w wysokości 1260 zł brutto (898,40 zł netto) i uzyskiwał go także w dacie 14 listopada 2014 r. (dacie wydania decyzji o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego) – to taki dochód należało uwzględnić. Nieprawidłowe działanie organów w tej sprawie polegało na tym, że prawidłowo uwzględniły one dochód w wysokości 898,40 zł brutto uzyskiwany od września 2014 r. przez męża skarżącej B. M.; ale wbrew art. 5 ust. 4 ww. ustawy nie zmniejszyły dochodu jaki uzyskiwał do sierpnia 2014 r. B. M. z Firmy C. Gdyby organy prawidłowo ustaliły wysokość utraty części dochodu przez B. M. z Formy C począwszy od września 2014 r. i uzyskanie dodatkowego (nowego) dochodu z tego okresu z Firmy M, to wówczas z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że nie nastąpiła żadna zmiana wysokości rzeczywistego dochodu rodziny skarżącej. Gdyby takie założenie zostało potwierdzone przez organy administracji, to skutkowałoby to stwierdzeniem, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc że zmiana treści umów o pracę zawartą przez B. M. nie stanowiła w tej sprawie istotnej dla sprawy okoliczności. Wówczas należałoby sprawę rozstrzygnąć na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Dodatkowo należy stwierdzić, że w tej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 8 K.p.a. prowadząc postępowanie bez ustosunkowywania się twierdzeń skarżącej i tym samym nie budując zaufania do organu administracji jako obiektywnego organu oceniającego wszystkie przesłanki w sprawie oraz art. 11 K.p.a. nakazującego zawieranie w uzasadnieniach decyzji argumentów pozwalających na przekonanie się strony o zasadności rozstrzygnięcia administracyjnego. W szczególności należy podnieść, że argumentacja skarżącej co do wysokości wynagrodzenia jej męża do sierpnia 2014 r. i po sierpniu 2014 r. nie była przedmiotem ustosunkowania się organów. Nawet jeżeli organ administracyjny nie podziela stanowiska strony co do np. znaczenia niektórych okoliczności, to powinien zamieścić w uzasadnieniu decyzji uzasadnienie dlaczego dane argumenty ważne dla strony, nie znalazły akceptacji organu. Brak tego znacząco utrudnia sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, opub. w LEX Nr 53441). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie dokonano naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i brak uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się organ I instancji wydając decyzję w tej sprawie. To zaś, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oznacza w tej sprawie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownie rozpoznawanej sprawie organ I instancji winien ustalić wysokość dochodu rodziny skarżącej (w szczególności jej męża B. M.) zgodnie z art. 5 ust. 4 i 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku i stosowanie do tych ustaleń sprawę załatwić. W wydanej decyzji winny znaleźć się przesłanki, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.