III SA/Kr 308/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Bogusław Wolas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych oddala skargę. . Wnioskiem z 14 marca 2019 r. K. N. prowadzący działalność pod nazwą F.P.H. A K. N. siedzibą w Z (dalej jako: "skarżący", "strona") wystąpił o wydanie zezwolenia kat I na przejazd pojazdów nienormatywnych po drodze gminnej, publicznej nr [...], ul. S w Z na odcinku od skrzyżowania drogi powiatowej [...] z drogą gminną [...] do magazynu zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w Z dla podmiotu: F.H.U. B w B. W toku postępowania został wykonany raport techniczny z 11 kwietnia 2019 r. z badań geotechnicznych oraz oznaczenie ugięć sprężystych "belką benkelmana" przez Laboratorium [...] w M, z którego wynika, że droga gminna [...] na odcinku od skrzyżowania drogi powiatowej [...] z drogą gminną [...] do magazynu zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w Z nie spełnia warunków nośności (określona na podstawie badań grupa nośności gruntów G4). W konsekwencji Wójt Gminy S decyzją z [...] 2020 r., nr [...], odmówił udzielenia zezwolenia kat. I na przejazd pojazdów nienormatywnych po drodze gminnej, publicznej nr [...] ul. S w Z na odcinku od skrzyżowania drogi powiatowej [...] z drogą gminną [...] do magazynu zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w Z dla podmiotu: D Sp. z o.o. w C ze względu na zły stan nawierzchni drogi. Organ wskazał, że mając na uwadze uwarunkowania drogi, po której przejazdy pojazdem nienormatywnym miały być wykonywane, a zatem jej lokalizację, uwarunkowania geologiczne, rodzaj i stan, parametry techniczne, wnioskowane zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym nie może zostać wydane. Dopuszczenie bowiem ruchu o zwiększonym nacisku na oś groziłoby degradacją nawierzchni jezdni a tym samym, stanowiłoby bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący w odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji m.in.: naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wskazań SKO z poprzednich decyzji uchylających, jak i naruszenie prawa materialnego, a to: art. 64 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 110, ze zm., w skrócie "p.r.d.") w zw. z § 10 i § 11 ust. 1 rozporządzenia z 22 czerwca 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych (dalej "rozporządzenie"), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wyłączająca z § 10 rozporządzenia oraz uznaniu, że wystarczającą przesłanką odmowy wydania zezwolenia jest przypisanie podłoża do grupy nośności G4 i stwierdzenie złego stanu nawierzchni; naruszenie art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez bezprawne ograniczenie wolności działalności gospodarczej; naruszenie art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie jedynego dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez udzielenie zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdów nienormatywnych, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 listopada 2020 r., nr: [...], działając na podstawie art. 2 pkt 35a, art. 64, art. 64a p.r.d. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowym przypadku dopuszczenie do ruchu pojazdu nienormatywnego o zwiększonym nacisku na oś może grozić dalszą degradacją nawierzchni wskazanej we wniosku drogi, będącej pod wpływem m.in. osuwisk oraz stwarzałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co wynika z akt sprawy. Podkreślono, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest jednym z kryteriów, które organ właściwy do wydania zezwolenia bierze pod uwagę przy ustalaniu warunków przejazdu pojazdu nienormatywnego. Zezwolenie uprawniające do ruchu po wnioskowanym odcinku drogi nie mogło być wydane zgodnie z wnioskiem, z uwagi na stan techniczny nawierzchni jezdni i stwierdzone występujące spękania, przełomy oraz osuwiska na odcinku drogi objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia - co wynika z treści przedłożonych akt sprawy, a to: z protokołu kontroli okresowej stanu technicznego i wartości użytkowej drogi z 26 kwietnia 2016 r. sporządzonym dla drogi nr [...], w protokole okresowej kontroli rocznej stanu technicznego i wartości użytkowej drogi z 14 lutego 2020 r., w pkt 10 protokołu pn. Ocena kompleksowa stanu technicznego obiektu, przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu i jego otoczenia. Z dokumentów tych wynika, że dalsza eksploatacja drogi na odcinku nieremontowanej nawierzchni jest dopuszczalna pod warunkiem ograniczenia tonażu do 3,5. Z powyższego wynika w ocenie Kolegium, że stan drogi nr [...] w ciągu ostatnich kilku lat ulega systematycznemu pogorszeniu i zarówno na podstawie dokonanej w ww. Protokołach oceny, jak i załączonej do Protokołu z 2020 r. dokumentacji zdjęciowej wynika, że stan drogi nie pozwala na wydanie wnioskowanego zezwolenia. K. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 20 pkt 12 w zw. z art. 20 pkt. 4 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 20 i 21 u.d.p. w zw. z art. 64a ust 1 p.r.d. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 64 p.r.d. w zw. z § 10 i § 11 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystarczającą przesłanką uzasadniającą niewydanie zezwolenia jest przypisanie podłoża do grupy nośności G4 i stwierdzenie złego stanu nawierzchni; - art. 2 ustawy prawo przedsiębiorców, w zw. z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie; - art. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie jedynego dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej; - art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na jego dowolnej interpretacji; - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak podjęcia odpowiednich czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewykazanie w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności dających podstawę do wydania decyzji odmownej, w tym częstotliwości przejazdu pojazdów po tej drodze, a także wskazującego na ewentualną częstotliwość przejazdu pojazdów, których dotyczyć miało zezwolenie, a także jaki wpływ na przedmiotową drogę miałoby udzielenie zezwolenia na okres 6 miesięcy. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, ponieważ organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego. Zaskarżona decyzja administracyjna może zostać uchylona jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."). Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy zauważyć, że udzielenie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym następuje w drodze decyzji (art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d.). Postępowanie poprzedzające wydanie zezwolenia jest prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Oznacza to, że obowiązkiem organu jest między innymi podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jego ocena (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie wprowadziły w tym zakresie wyjątków. Ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie wskazuje konkretnych sytuacji, które wykluczają możliwość uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii I. Z tego powodu nie można jednak przyjąć, że organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na przejazd pojazdem nienormatywnym udziela zezwolenia bez jakiejkolwiek weryfikacji wniosku. Jak już wspomniano, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres tego postępowania wyznaczają przepisy prawa materialnego. W obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji stanie prawnym, korzystanie z dróg publicznych w Polsce regulowane jest przepisami przede wszystkim ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych. Z regulacji zawartych w powołanych ustawach wynika, że zasadą jest poruszanie się po drogach publicznych wyłącznie pojazdów spełniających określone normy w zakresie nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana. Tytułem przykładu można wskazać, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a ustawa - Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że obowiązkiem zarządcy drogi jest między innymi utrzymanie nawierzchni drogi (art. 20 pkt 4 u.d.p.) rozumiane jako wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej (art. 4 pkt 20 u.d.p.) oraz przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12 u.d.p.). Ten ostatnio wymieniony obowiązek jest ściśle związany z ochroną drogi, czyli działaniami mającymi na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). W myśl art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdem nienormatywnym, jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Z istoty rzeczy korzystanie z drogi publicznej przez pojazdy nienormatywne wpływa niekorzystnie na jej stan. W związku z tym organ udzielający zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, w ramach prowadzonego postępowania, powinien zbadać, czy w konkretnym przypadku uwzględnienie wniosku nie stoi w sprzeczności z wykonywaniem przez niego ustawowych zadań zarządcy drogi. W rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym została uzasadniona złym stanem drogi, po której miał odbywać się przejazd. Zgodnie natomiast z powyżej przytoczonymi przepisami oraz z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia warunkiem wyznaczenia trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego jest stan techniczny drogi spełniający następujące wymagania: na drodze nie występują przełomy lub osuwiska. Oprócz wymagań, o których mowa w ust. 1, przejazd pojazdu nienormatywnego nie może powodować przekroczenia bezpiecznego poziomu wytężenia materiału w konstrukcji nośnej drogowego obiektu inżynierskiego (ust. 2). Nadto stosownie do § 11 pkt 5 cyt. Rozporządzenia organ właściwy do wydania zezwolenia określa warunki przejazdu pojazdu nienormatywnego na podstawie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że stan drogi, po której miał odbywać się przejazd, po drodze gminnej, publicznej nr [...], ul. S w Z na odcinku od skrzyżowania drogi powiatowej [...] z drogą gminną [...] do magazynu zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w Z nie jest dostosowany do ruchu pojazdów nienormatywnych, co spowodowało wprowadzenie określonych ograniczeń w zakresie organizacji ruchu. Zezwolenie uprawniające do ruchu po wnioskowanym odcinku drogi nie mogło być wydane zgodnie z wnioskiem, z uwagi na stan techniczny nawierzchni jezdni, tj. występujące spękania, przełomy oraz osuwiska na odcinku drogi objętej wnioskiem, co wynika z treści przedłożonych akt sprawy. W aktach administracyjnych zgromadzono: mapę osuwisk, Protokół kontroli okresowej stanu technicznego i wartości użytkowej drogi z 26 kwietnia 2016 r., Protokół okresowej kontroli rocznej stanu technicznego i wartości użytkowej drogi z 14 lutego 2020 r., Ocenę kompleksową stanu technicznego obiektu, przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu i jego otoczenia, wypis z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W Protokole kontroli okresowej stanu technicznego i wartości użytkowej drogi z 26 kwietnia 2016 r. sporządzonym dla drogi nr [...], w części dotyczącej Przeglądu stanu nawierzchni, wskazano m. in., że: jezdnia znajduje się w stanie niezadowalającym - spękania siatkowe, ubytki kruszywa w nawierzchni, uszkodzone łaty. Stan nawierzchni drogi na tym odcinku został wskazany jako niezadowalający (C). W Protokole okresowej kontroli rocznej stanu technicznego i wartości użytkowej drogi z 14 lutego 2020 r. sporządzonym dla drogi nr [...], w części dotyczącej przeglądu stanu nawierzchni, wskazano, że nawierzchnia jezdna odcinka drogi od 0+000 - 0+517 jest w złym stanie, występują ubytki i spękanie na całej nawierzchni i została zakwalifikowana jako - stan zły (D), natomiast na nawierzchni drogi w odcinkach: 0+910 - 1+016, 0+910 - 0+920, 0+930 - 0+941, 0+947 - 0+950, 0+961 - 0+968, 0+973 - 0+976, 0+983 - 0+988, znajdują się obustronne i jednostronne przełomy na terenie osuwiskowym. W pkt 10 Protokołu pn. Ocena kompleksowa stanu technicznego obiektu, przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu i jego otoczenia stwierdzono stan niezadowalający na odcinku 0+000 - 0+517, nawierzchnia drogi oraz pobocza wymagają gruntownego remontu. Na odcinku 0+910 - 1+016 stwierdzono uszkodzenia nawierzchni wywołane procesami osuwiskowymi. Dalsza eksploatacja drogi na odcinku nieremontowanej nawierzchni dopuszczalna jest pod warunkiem ograniczenia tonażu do 3,5. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że stan drogi nr [...] w ciągu ostatnich kilku lat ulega systematycznemu pogorszeniu. Zarówno na podstawie oceny dokonanej w ww. Protokołach, jak i załączonej do Protokołu z 2020 r. dokumentacji zdjęciowej wynika, że stan drogi nie pozwala na wydanie wnioskowanego zezwolenia. Mając na uwadze uwarunkowania drogi, po której przejazdy pojazdem nienormatywnym miały być wykonywane, a zatem jej lokalizację, uwarunkowania geologiczne, rodzaj i stan, parametry techniczne, wnioskowane zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym nie może zostać wydane. Dopuszczenie bowiem ruchu o zwiększonym nacisku na oś groziłoby degradacją nawierzchni jezdni a tym samym, stanowiłoby bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto udzielenie zezwolenia na wielokrotny przejazd pojazdem nienormatywnym po odcinkach dróg objętych wnioskiem, stanowiłoby naruszenie obowiązku przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, jak i prawidłowej ich oceny w świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, wobec czego zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść skutku. W tym stanie sprawy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.