III SA/Kr 31/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji. Kierownik Zespołu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] 2010r. nr [...], odmówił przyznania Z. G. zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku występowania niekorzystnych warunków atmosferycznych na terenie Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że Z. G. złożył w dniu 11 sierpnia 2010 r. wniosek o przyznanie pomocy w związku z wystąpieniem niekorzystnych warunków atmosferycznych. W toku postępowania ustalono, iż wnioskodawca poniósł szkody w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, które miały miejsce w maju oraz czerwcu 2010 r. na terenie Gminy. W wyniku oględzin stwierdzono, że wskutek powodzi zalana została piwnica budynku o powierzchni 101 m² do wysokości 40 cm. Część mieszkalna budynku nie uległa uszkodzeniu. Powyższe czynności zostały udokumentowane w protokole oględzin w dniu 18.08.2010 r, który został podpisany przez Z. G. Strona dołączyła dokumentację fotograficzną oraz kosztorys wydatków związanych z przeprowadzeniem remontu piwnic. Nadto przeprowadzono wywiad środowiskowy. W wywiadzie ustalono, że Z. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz żoną B. G., posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód z wynajmu mieszkań w wysokości 2.000 zł. oraz świadczenie emerytalne w wysokości 950 zł. W wyniku powodzi uszkodzeniu uległy wyłącznie pomieszczenia piwniczne, a powstałe szkody nie spowodowały uszkodzenia nieruchomości w stopniu, który uniemożliwia zaspokojenie funkcji mieszkalnej budynku. Organ wskazał, iż zasiłek przyznawany na mocy art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest jedynie formą wsparcia osoby w trudnej sytuacji życiowej, nie może być traktowany, jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowe, jest formą pomocy przeznaczoną na zaspokojenie pierwszych i niezbędnych potrzeb życiowych. Organ powołał się także na wytyczne Wojewody dotyczące sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego zdaniem organu, Z. G. nie spełnia materialnoprawnych przesłanek udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku klęski żywiołowej. Organ wskazał, iż strata powinna mieć charakter znacznego uszczerbku w mieniu oraz musi mieć charakter już zaktualizowany, a nie przyszły tzn. nie może mieć charakteru utraconych korzyści. Strata to, jak wskazano w doktrynie - negatywne następstwa w mieniu i prawach, które istotnie odraczają powrót osoby poszkodowanej do korzystania z mienia lub praw, jaki miał miejsce przed powstaniem szkody. Ponadto strata w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej przybrać musi postać np. utraty lub uszkodzenia nieruchomości w stopniu, który uniemożliwia zaspokajanie funkcji mieszkalnej. Stratą nie jest w szczególności zniszczenie ogrodzenia, podtopienie posesji, garażu lub altany czy zniszczenie środka transportu. Ustalony stan faktyczny nie wskazuje na powstanie straty, o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej system pomocy społecznej ma za zadanie wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb. Organ pomocy społecznej nie mogą, zatem dokonać kompensacji szkód powstałych w wyniku zdarzeń czy działania siły wyższej. Nadto zabezpieczenie potrzeb osób możliwe jest przy uwzględnieniu możliwości systemu pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. G. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie środków na przeprowadzenie remontu przyziemia budynku, gdyż obecnie po zalaniu w piwnicach jest grzyb i pleśń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 listopada 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazało art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołując treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej podniosło, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana. W art. 40 ust. 3 wyraźnie wskazano, że osoba lub rodzina nie muszą spełniać kryterium dochodowego. Organ administracyjny wydaje decyzję w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań. Organ l instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przesłanki swojego stanowiska, szczegółowo wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania zasiłku opierając się na faktach wynikających z posiadanych przez organ wiadomości i dokumentów. Ponadto ustalono, że zamieszkiwany budynek był objęty ubezpieczeniem od następstw zdarzeń losowych i Z. G. otrzymał odszkodowanie w wysokości 2347,70 zł. Z. G. podał, iż w wyniku zalania piwnic powstaje grzyb i pleśń na ścianach, dlatego wnosi o ponowne rozpatrzenie wniosku. Zdaniem Kolegium, organ l instancji wydał decyzję w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego. Decyzja została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego, w trakcie, którego ustalono sytuację osobistą i finansową wnioskodawcy oraz poniesione na skutek powodzi straty w kamienicy położonej przy ul. A w B (wywiad środowiskowy, ocena szkód popowodziowych). Jak wynika z akt sprawy, na zlecenie wnioskodawcy sporządzono w sprawie kosztorys robót remontowych dotyczących wyłącznie pomieszczeń piwnicznych na łączną kwotę 29.500 zł. Kolegium wyjaśniło, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony o przyznanie środków finansowych na remont piwnic budynku. Pomoc przyznawana na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę, nadto strata ta musi być związana z wystąpieniem zdarzenia losowego, w przedmiotowym przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. Szkody, na które wskazuje strona związane są jedynie z podtopieniem piwnic budynku. Ponadto wniosek o przyznanie pomocy został złożony dopiero sierpniu 2010r, wobec powyższego można wnioskować, iż bezpośrednio po powstaniu szkód strona nie potrzebowała niezbędnej pomocy na zaspokojenie doraźnej potrzeby związanej np. z osuszaniem budynku. Słusznie, zatem wskazał organ l instancji, iż w sprawie nie powstała strata w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazał, że rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W tej sytuacji zasiłek celowy nie może być traktowany, jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej. Ponadto przyznanie zasiłku jest formą pomocy przeznaczoną na zaspokojenie pierwszych i niezbędnych potrzeb życiowych. Nie każda powstała szkoda może zostać pokryta ze środków pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, decyzja o odmowie przyznania pomocy społecznej wydana na podstawie art. 40 ustawy jest prawidłowa i uwzględnia wszystkie okoliczności sprawy. Zatem, organ l instancji zasadnie odmówił przyznania żądanego świadczenia. Kolegium odnosząc się do uzasadnienia organu l instancji wskazało, że wytyczne określone przez Urząd Wojewódzki mogą mieć jedynie pomocniczy charakter, przy udzielaniu pomocy osobom, które poniosły straty w wyniku powodzi, nie mogą jednakże zastępować ustaleń organu l instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. G. zarzucając, iż nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy. Ponadto opisał poniesione podczas powodzi szkody. W szczególności podniósł, że organ odwoławczy opierał się w całości na materiałach dowodowych zgromadzonych przez organ l instancji a podjęcie takiej decyzji wymagało wnikliwego zapoznania się ze sprawą. Należało sprawdzić jak wyglądają pomieszczania i fundamenty budynku, podłogi, rzeczy w tych pomieszczeniach. Przyczyną tego zalania był bardzo wysoki stan wody w Wiśle i Wildze w dniu 18 maja 2010 r. W wyniku tej powodzi woda z kanałów kloacznych została wepchnięta do całego budynku na wysokość 40 cm w następstwie, czego fundamenty są zamoknięte, ściany mokre, na których powstaje grzyb, na podłogach pleśń. Oprócz tego zniszczeniu uległo mnóstwo rzeczy, które były w tej części budynku. Skarżący zarzucił, że nie dokonano sprawdzenia stanu faktycznego, jakie straty powstały po zalaniu wodą z kanałów posługując się jedynie materiałem przygotowanym przez organ l instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie a zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w zakresie poniżej wskazanym. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009, Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego, zwana dalej kpa, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 §3 kpa). Zgodnie z treścią art. 138 §1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. W sprawie skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia przewidzianego w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazany zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3). Formalistyczne podejście w przyznaniu świadczeń pomocy społecznej w sytuacjach szczególnych, do jakich należą sytuacje klęsk żywiołowych jest nie do przyjęcia. Należy, zatem przypomnieć, że jednym z nadrzędnych celów pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Wskazać też należy, iż mimo jednoznacznej treści przywołanych przepisów, finansowe wsparcie, którego przyznania domaga się skarżący nie jest skierowane do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Jakkolwiek, zatem poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania. Adresatem tego typu pomocy mogą być, bowiem wyłącznie osoby znajdujące się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, co wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej o charakterze generalnym, których treść przy rozpatrywaniu tego typu spraw nie może być pominięta. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczne jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto po myśli art. 3 ust. 4 wskazanej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe regulacje mające charakter zasad generalnych w połączeniu z treścią art. 40 ustawy o pomocy społecznej wskazują, zatem jednoznacznie, iż poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi niewątpliwie podstawę dla ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, jednakże nie przesądza o obowiązku jego przyznania. Niewątpliwie świadczenie udzielane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie przysługuje wszystkim osobom spełniającym wymogi do jego otrzymania w postaci poniesienia szkody materialnej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają, bowiem charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym, co wynika ze wskazanej wyżej zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Takie ujęcie roli pomocy społecznej oznacza, że przysługuje ono tym wszystkim, którzy z uwagi na niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znajdują, przy wykorzystaniu własnych możliwości, zasobów i uprawnień, żyją w warunkach, które nie odpowiadają godności człowieka. To osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero, gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać jej przyznana. Tak, więc, mimo, iż stosownie do treści art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy na pokrycie strat związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną może zostać przyznany przez organy pomocy społecznej niezależnie od dochodu, to jednak sytuacja majątkowa wnioskodawcy odgrywa istotne znaczenia dla załatwienia sprawy. Ustalenia związane z sytuacją majątkową i życiową wnioskodawcy pozwalają, bowiem sprawdzić, czy jest dopuszczalna interwencja ze strony państwa. W sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ustawy o pomocy społecznej posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych interwencja taka stanowiłaby o przekroczeniu uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności. Powyższe wskazuje, że do obowiązków organów pomocy społecznej udzielających należy w takich sprawach dokładne ustalenie czy: - powstała strata, - czy strata ta pozostaje w związku przyczynowym z powodzią, - jaka jest sytuacją majątkowa i życiowa wnioskodawcy i odniesienie tych ustaleń do możliwości pokonania powstałej straty. Zdaniem Sądu, wadliwie i wewnętrznie sprzecznie organy obu instancji przyjęły, że ustalony stan faktyczny nie wskazuje na powstanie straty, o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Należy zaznaczyć, że wprawdzie ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji ustawowej "straty", o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy, ale nawet bez próby definiowania tego pojęcia, z ustalonego przez organ l instancji stanu faktycznego wynikało, że skarżący poniósł szkody w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, które miały miejsce w maju oraz czerwcu 2010 r. na terenie Gminy. W wyniku oględzin stwierdzono, że wskutek powodzi zalana została piwnica budynku o powierzchni 101 m² do wysokości 40 cm. Część mieszkalna budynku nie uległa uszkodzeniu. Powyższe czynności zostały udokumentowane w protokole oględzin w dniu 18.08.2010 r., który został podpisany przez Z. G. Strona do akt dołączyła dokumentacje fotograficzną oraz kosztorys wydatków związanych z przeprowadzeniem remontu piwnic. Zdaniem organu l instancji w wyniku powodzi uszkodzeniu uległy wyłącznie pomieszczenia piwniczne, a powstałe szkody nie spowodowały uszkodzenia nieruchomości w stopniu, który uniemożliwia zaspokojenie funkcji mieszkalnej budynku, co stanowiło podstawę do domowy przyznania świadczenia. Reasumując organ l instancji uznał, że w tej sytuacji skarżący nie spełnia materialnoprawnych przesłanek do przyznania pomocy. Stanowisko to jest wadliwe i wskazuje, że zostało podjęte w wyniku naruszenia zasad decyzji uznaniowej. Warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest - aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie - aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Organ l instancji nie podważając związku przyczynowego powstałych strat z powodzią w sposób dowolny z przekroczeniem ram uznania administracyjnego uznał, że straty w części piwnicznej budynku mieszkalnego nie są objęte możliwością wspomożenia w trybie art. 40 ust. 2 ustawy. Takiej regulacji ustawa nie zawiera oraz jest to sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, które nakazują traktowanie części piwnicznej budynku mieszkalnego, jako jego integralnej części również służącej zaspokajaniu funkcji mieszkalnej budynku, więc podstawowej potrzeby życiowej. Nadto organ l instancji z naruszeniem zasad postępowania nie odniósł się w żaden sposób do tego jak ta i tak powstała strata odnosi się przesłanek ogólnych, o których mowa w art. 2 ustawy a więc do możliwości przezwyciężanie przez skarżącego i jego rodzinę tej trudnej sytuacji życiowej, oraz czy skarżący i jego rodzina nie są w stanie pokonać tej sytuacji wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Takie rozważenie winno odnosić się do przeprowadzonego na potrzeby sprawy wywiadu środowiskowego, podczas którego ustalono, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz żoną B. G., posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności a źródłem utrzymania rodziny jest dochód z wynajmu mieszkań w wysokości 2.000 zł. oraz świadczenie emerytalne w wysokości 950 zł. Te możliwości finansowe należało odnieść do wówczas wskazywanych przez skarżącego strat wynoszących kilkadziesiąt tysięcy złotych. Tej wadliwości nie dostrzegł organ odwoławczy a wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasady uznania administracyjnego, ale i także obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. W szczególności, bowiem zaakceptował to, że wadliwie organ l instancji uznał, iż w sprawie nie powstała strata w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy również nie odniósł się do możliwości pokonania tej straty przez skarżącego i jego rodzinę poza wskazaniem, że budynek był objęty ubezpieczeniem od następstw zdarzeń losowych i skarżący otrzymał odszkodowanie w wysokości 2347,70 zł. Ponadto nie odniósł się w sposób wystarczający do tego, iż skarżący w odwołaniu wskazał, że w wyniku powodzi w pomieszczeniach piwnicznych pojawił się grzyb i pleśń poprzestając na wskazaniu, że przez organem l instancji skarżący nie zgłaszał wówczas innych szkód, jednakże obecnie twierdzi, że w piwnicach powstaje grzyb i pleśń. Ta sytuacja wymagała rozważenia potrzeby uzyskania potwierdzenia związku przyczynowego odmiennych niż przy zgłaszaniu wniosku o przyznanie pomocy okoliczności i rozmiaru szkody. Pośrednim potwierdzeniem takiego związku przyczynowego są nie tylko zdjęcia dołączone przez skarżącego do skargi a z dat na nich zawartych wynika, że skarżący na etapie postępowania odwoławczego nimi dysponował i nie było żadnej przeszkody, aby w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym w trybie art. 136 kpa z tych materiałów skorzystać. Ponadto Kolegium odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu l instancji wskazało, że wytyczne określone przez Urząd Wojewódzki mogą mieć jedynie pomocniczy charakter, przy udzielaniu pomocy osobom, które poniosły straty w wyniku powodzi, nie mogą jednakże zastępować ustaleń organu l instancji. W ocenie Sądu, wskazywanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, że opierał się na aktach nie stanowiących obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej prawa jest na tyle istotnym uchybieniem, że w razie jego zaistnienia, nie jest dopuszczalne pozostawienie w obrocie prawnym takiej decyzji, jak to uczyniło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a oraz c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.