III SA/Kr 312/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: WSA Tadeusz Wołek NSA Piotr Lechowski (Spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maj a 2006 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2004r. Nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- III SA/Kr 312/04 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2004 [...] , po rozpatrzeniu odwołania D. J., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2003 Nr [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], w gminie [...], polegającej na włączeniu działki Nr [...] (dawna [...]) objętej KW [...] własności M. i A. C. oraz działki [...] (dawna [...]) objętej KW [...], własności S. G., do działki [...] (dawna [...]) objętej KW [...] własności D. J. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, oraz art. 7"b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem z [...] 1994 r. uzupełnionym w [...] 1994 r. D. J. domagała się przywrócenia w ewidencji gruntów należnej jej własności działek oznaczonych nr [...] (obecnie dz. ewid. [...]) i [...] (obecnie dz. ewid. [...]), twierdząc, iż wchodzą one w skład działek [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie 1[...]) stanowiących jej własność, a położonych w obrębie [...] gm. [...] Starosta [...], po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia[...] 2003 odmówił wprowadzenia żądanej zmiany, polegającej na włączeniu działek ewid. [...] i [...] do działki ewid. [...]. Organ I instancji ustalił, że; prawo własności działki ewidencyjnej [...] (dawna [...]) wpisane jest w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w [...] na rzecz M. i A. małż. C. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] 1993 r. Nr [...], a poprzednio właścicielami tej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...]1974 r. Nr [...] byli M. i M. małż. C.; prawo własności działki ewidencyjnej [...] (dawna [...]) wpisane jest w księdze wieczystej [...] na rzecz S. G. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] 2000 r. Rep. [...]. Ustalono dalej, że aktem własności ziemi [...] z [...]1974 r., stwierdzono nabycie przez małżonków A. i K. K. m.in. własności działki Nr [...] oraz że spadkobiercy po A. i K. K. ustaleni postanowieniem Sądu z dnia [...] 1989 sygn. [...] zbyli wyżej wskazaną umową z [...].2000 r. tę działkę S. G. Ustalono dalej, że aktem własności ziemi Nr [...] również z dnia [...] 1974 stwierdzono nabycie przez A. C. z d. W. m.in. działkę pgr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow [...] ha położonych w [...]. Prawo własności tych działek wpisane jest w księdze wieczystej [...], na rzecz D. J. jako córki A. C. i spadkobierczyni po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].1988 sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. W toku wielu lat trwającego postępowania D. J. kwestionowała przesłanki i prawidłowość wydania aktów własności ziemi na działki [...] i [...] Powołując się m.in. na orzeczenie Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] 1928 r. w sprawie parcelacji majątku [...] oraz wskazany w nim plan parcelacyjny biegłego M. S. z 1924 r., D. J. twierdziła, że jej poprzednicy prawni byli także właścicielami działki [...] i [...] czego nie odzwierciedla ewidencja. W związku z zarzutami i twierdzeniami D. J. odmawiając wprowadzenia żądanej zmiany organ I instancji nie poprzestał na stwierdzeniu, iż prawa własności działek [...] i [...] wpisane są w księgach wieczystych na rzecz innych osób, lecz ustalił okoliczności powstania działek wymienionych w aktach własności ziemi. Ustalono m.in., że w 1957 r. dokonany został pomiar stanu posiadania obrębu [...] i spisano protokół ze stanu tego posiadania w związku z zakładaną ewidencją gruntów. Stwierdzono, że pod pozycją [...] protokołu jako użytkownik działki [...] (obecnie dz. ewid. [...]) wpisany był J. F. w poz. [...] protokołu jako użytkownik działki [...] (obecnie dz. ewid. [...]) wpisany był A. K. Natomiast na sporządzonym w 1958 r. wykazie posiadaczy gruntów na terenie wsi [...], którzy nie zgłosili się do spisania protokołu według stanu posiadania, w pozycji [...] wykazu figurowała A. "H" jako posiadacz działki [...] (obecnie dz. ewid. [...]) i [...] (obecnie dz. ewid. [...]). Z takimi oznaczeniami działek w roku 1963 został założony operat ewidencji gruntów przyjęty do zasobu za nr [...] odzwierciedlający stan posiadania stwierdzony na gruncie w latach 1957 – 1958. W roku 1974 na powyższe działki wydane zostały wyżej wskazane akty własności ziemi. W roku 1994 dokonano modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] Z operatu pomiarowego przyjętego do zasobu za Nr [...] w dniu [...].1994 r., wynika, że; działka [...] otrzymała oznaczenie [...] i powierzchnię [...] ha (w [...] ha), działka [...] otrzymała oznaczenie [...] i powierzchnię [...] ha (w a.w.z. [...] ha), działka [...] otrzymała oznaczenie [...] i powierzchnię [...] ha (w a.w.z. [...] ha), a działka Nr [...] oznaczenie Nr [...] i powierzchnię [...] ha (w a.w.z. [...]). W księdze wieczystej działki te mają wpisaną łączną powierzchnię [...] ha [...] m² ([...] ha). Wskazano, że działki [...],[...][...] i [...] powstały równocześnie w czasie zakładania w 1957 r. operatu ewidencji dla wsi [...] i brak podstaw do stwierdzenia, że działki [...] i [...] wchodziły w skład działki [...] i [...]. Podnoszono, że z powołanego przez D. J. planu parcelacyjnego z 1924 r. wynika, że parcela Nr [...] nabyta przez P. C. nie sięgała do drogi, do której przylegają działki [...] i [...]. Ustalił organ I instancji także, że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] 2002 r. sygn. [...] oddalił apelację D. J. od wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] 2001 r. sygn. [...], którym oddalono powództwo D. J. przeciwko współwłaścicielom działki [...] i właścicielce działki [...] o ustalenie, iż stanowiły one własność matki powódki A. C., i że obecnie stanowią jej własność. Wskazując na rejestracyjną formę ewidencji gruntów Starosta odmówił żądaniu wprowadzenia zmiany w ewidencji, nie popartej dokumentem dającym podstawę do wprowadzenia tej zmiany. W odwołaniu od tej decyzji D. J. kwestionowała prawidłowość aktów własności ziemi, podważając stan faktyczny, który poprzedzał ich wydanie i domagała się wprowadzenia w ewidencji zmian, które miały odzwierciedlać stan z 1928 r. powstały po parcelacji gruntów, kwestionując zarazem stanowisko organu, że parcela Nr [...] nie sięgała drogi. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenia fatyczne organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji dokonał ustaleń uzupełniających i opisujących przebieg toczącego się od 1994 r. postępowania ze wskazaniem decyzji i orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie. W szczególności wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w ostatnim z wydanych w sprawie, wyroku z dnia 6 października 1998 r. (sygn. II SA/Kr 1749/97) – oddalając skargę D. J. na postanowienie Wojewody w przedmiocie zawieszenia postępowania ewidencyjnego, wskazał drogę postępowania cywilnego jako wyłączną dla ewentualnego wykazania, że działki [...] i [...] stanowią jej własność. Wskazując na wynikające z wpisów do ksiąg wieczystych domniemanie prawa własności oraz niedopuszczalność rozstrzygania o stosunkach własnościowych samodzielnie przez organ ewidencji gruntów i na zgodność stanu ewidencji ze stanem wynikającym z ksiąg wieczystych, organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową, co uzasadniało jego zdaniem utrzymaniem jej w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła D. J.. W skardze i jej pisemnym uzupełnieniu z dnia [...] 2004 r., nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżąca podtrzymała swoje zarzuty dotyczące nieprawidłowości ustaleń poprzedzających wydanie aktów własności ziemi w 1974 r. na działki [...] i [...]. Podtrzymując twierdzenie, że działki [...] i [...] są nadal własnością ojca skarżącej, wyraziła oczekiwanie że Sąd powoła dowód z biegłego i uzna te działki jako wchodzące do spadku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sądy administracyjne stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola powyższa zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę, Wojewódzki Sąd Administracyjny – jak to stanowi art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sprawy było żądanie wprowadzenia zmiany przedmiotowo-podmiotowej w ewidencji gruntów przez włączenie działek ewidencyjnych [...] (dawna pgr [...]) i [...] (dawna pgr [...]) objętych odrębnymi księgami wieczystymi do przylegającej działki [...] (dawnej pgr [...]) stanowiącej własność skarżącej i objętej inną jeszcze księga wieczystą. Rozpoznając skargę w zakresie granic sprawy wyznaczonych przedmiotem żądania i rozstrzygnięcia o nim doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny do przekonania, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Prowadzi to, do uznania skargi za bezzasadną. Oczekiwanie skarżącej, iż przed sądem administracyjnym prowadzone będzie postępowanie dowodowe przy wykorzystaniu dowodu z opinii biegłego oraz że przedmiotem tych ustaleń będzie kwestia prawidłowości tytułów własności nie znajduje żadnego oparcia w przepisach powołanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa przed Sądem Administracyjnym znalazła się po raz czwarty. W wyroku z dnia 20.09.1995 sygn. SA/Kr 2826/94 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...].1994 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].1994 r. odmawiającą wprowadzenia zmian, wskazał że przyczyną uchylenia tych decyzji jest niedostateczne wyjaśnienie sprawy. W kolejnym wyroku z dnia 29.04.1997 (sygn. II SA/Kr 1770/96) Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, uchylając postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 1996 i utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] 1996 r. zawieszające postępowanie, zaznaczył iż uwzględnienie żądanej zmiany w ewidencji może być następstwem rozstrzygnięcia w postępowaniu rozgraniczeniowym, jeżeli wyniki tego postępowania wykażą, że prawo własności skarżącej sięga dalej niż granice działki [...]. Uchylenie postanowień było zaś następstwem stwierdzenia, że organy nie wezwały skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. Kolejna skarga D. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].1997 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...].1997 r. zawieszające postępowanie ewidencyjne przy wezwaniu skarżącej do przeprowadzenia rozgraniczenia, została już oddalona wyrokiem NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6.10.1998 (sygn. II SA/Kr 1749/97). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko, że "uzupełnienie brakującej" według wyliczeń skarżącej powierzchni jej działki, może być następstwem jedynie rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zaskarżona obecnie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2003 r. zapadły po uprzednim podjęciu przez Starostę [...] jako organ ewidencyjny (Wójt Gminy mógł wydawać decyzję na zasadzie stosownego porozumienia) postępowania, postanowieniem z dnia [...]2003 r. (k. [...] tom II akt adm.), w związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...].2002 (k. [...] – tom II), wobec ustalenia, że nie wystąpiła o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Dokonane przez organ ustalenia obrazują stan prawny wynikający z ksiąg wieczystych i potwierdzają zgodność ewidencji gruntów z tym stanem prawnym. Podnoszone w skardze okoliczności i zarzuty dowodzą, iż skarżąca D. J. nadal nie przyjmuje do wiadomości istoty prowadzenia tzw. ewidencji gruntów. Wymaga to przybliżenia istoty postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) przepisem art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) – jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających gruntami, budynkami lub lokalami. Nośnikiem tych informacji, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy jest operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zakres podmiotowy zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 obejmuje wykazanie właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] obowiązywało już (od dnia [...] 2001) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) zwane dalej Rozporządzeniem. Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Dla zapewnienia ewidencji gruntów, aktualnego charakteru zawartych w niej informacji, przepis art. 23 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nakłada na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązek przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Jak już podkreślono postępowanie ewidencyjne zmierza do wprowadzenia w ewidencji gruntów aktualnych informacji objętych ewidencją. Jednakże zasada aktualizacji ewidencji sprzeciwia się wprowadzeniu do ewidencji danych nieaktualnych tzw. nie odzwierciedlających aktualnego stanu prawnego. Zarazem nie jest dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym prowadzenie dowodów przeciwko stanowi prawnemu wynikającemu z ostatecznych decyzji, orzeczeń sądów czy aktów notarialnych, a w konsekwencji samodzielne rozstrzyganie przez organy ewidencyjne w postępowaniu ewidencyjnym o tytule własności do gruntu. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z 6.11.2001 II SA 2099/00 – Lex Nr 82005 czy z 7.04.1999 II SA 119/99 – Lex Nr 46215) i jest aktualne na tle przepisów obowiązującego Rozporządzenia. W świetle powyższego, istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków polega na tym, że zawarte w niej informacje co do działek ewidencyjnych mają być zgodne z aktualnym stanem prawnym. Żądanie natomiast wprowadzenia przez skarżącą w ewidencji gruntów zmian polegających na włączeniu działek [...] i [...] do jej działki [...], prowadziłoby do stanu, w którym stan ewidencji gruntów byłby niezgodny ze stanem prawnym, według którego działki te stanowią przedmiot własności innych osób. Ustalenia organu I instancji, odtwarzające przesłanki wydania w 1974 r. aktów własności ziemi na działki [...],[...],[...] i [...], były w istocie zbędne. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 Nr 1214 poz. 1361 z późn. zm.) strony, sądy i organy związane są domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z prawem. To domniemanie prawne jest wzruszalne, jednakże nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym – w zakresie ewidencji gruntów. Podstawę wpisu prawa własności działki [...] (dawna [...]) i [...] (dawna [...]) w księgach wieczystych stanowią akty własności ziemi z dnia [...]1974 r. Akty własności ziemi wydane zostały w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27 poz. 250 ze zm.). Zgodnie z przepisami art. 12 i 16 powołanej ustawy akt własności ziemi był decyzją w rozumieniu przepisów tej ustawy i kpa. Istotę aktu własności ziemi stanowiło stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez samotnego posiadacza według stanu na dzień 4 lipca 1971 r. Taka ostateczna decyzja stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 12, 15 i 16 ustawy uwłaszczeniowej). Wskazywanie zatem przez skarżącą innego stanu niż wynika z aktu własności ziemi, a zwłaszcza sprzed dnia [...] 1971 r. jest w istocie próbą zmiany w ewidencji gruntów danych wynikających z aktualnego stanu prawnego. Z dniem 1 stycznia 1992 r. wobec wejścia w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107 poz. 464 z późn. zm.) wyłączone zostało stosowanie przepisów kpa dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji w odniesieniu do wszystkich ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uwłaszczeniu własności gospodarstw rolnych. Z akt postępowania, wynika zresztą że skarżąca próbowała uzyskać stwierdzenie nieważności awz. dotyczących własności działek [...] i [...] lecz decyzją z dnia [...].1992 Wojewody [...][...] (k. [...] – tom II akt) postępowanie umorzono z powołaniem na powyższy przepis. Postępowanie ewidencyjne nie mogło zatem służyć skarżącej do uzyskania zmian w ewidencji gruntów, bez zmiany stanu prawnego wynikającego z aktualnych wpisów w księgach wieczystych. Z tych względów skarga ulegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).