III SA/Kr 318/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 26 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez M. B. decyzją z dnia 26.01.2009r. znak [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] 2008r. Nr [...] znak [...] stwierdzającą, że M. B. nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Decyzja zapadła na tle następujących okoliczności: W dniu 14.10.2008r. M. B. złożył do Dyrektora Zakładu Karnego wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oświadczając, że ani on sam ani jego małżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego oraz nie otrzymali kwatery tymczasowej. W wykonaniu wezwania organu o uzupełnienie wniosku, skarżący przedstawił zaświadczenie Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, że zamieszkuje w lokalu spółdzielczym własnościowym pod adresem T., ul. A w charakterze członka rodziny, którego głównym lokatorem jest matka skarżącego C. S. Dyrektor Zakładu Karnego wydał w następstwie powyższego decyzję w dniu [...] 2008r. Nr [...] znak [...], na mocy której stwierdzono, że M. B. nie spełnia warunków otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Podstawą prawną decyzji był art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że M. B. po raz pierwszy złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w dniu 21.02.2006r., przy czym oświadczył wówczas, że mieszka sam w mieszkaniu stanowiącym własność matki przy ul. A w T. Decyzją z [...] 2006r. Nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego stwierdził, że funkcjonariusz nie spełnia warunków otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, wobec uznania, że funkcjonariusz jest posiadaczem lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej decyzją Nr [...] z [...] 2007r. utrzymał tę decyzję w mocy. Organ zauważył w związku z powyższym, że jedyną po raz pierwszy powołaną przez funkcjonariusza okolicznością w drugim z kolei wniosku o równoważnik jest to, że obecnie zamieszkuje nie sam, a z żoną. W związku z tym organ zajął się ustaleniem czy współposiadanie mieszkania przy ul. A w T. przez funkcjonariusza i jego żonę, tudzież udostępnienie przez funkcjonariusza posiadanego mieszkania swojej żonie oznacza, że żadne z małżonków mieszkania nie posiada, co jest przesłanką przyznania równoważnika. Fakt posiadania mieszkania przez samego funkcjonariusza zdaniem organu został wykazany w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2008r. Organ nawiązał do ówczesnego ustalenia, przyjmując go za aktualne w niniejszym postępowaniu, że pomimo zamieszkiwania przez funkcjonariusza w mieszkaniu własności jego rodzica potwierdzonego zameldowaniem, mamy do czynienia z posiadaniem przez tego funkcjonariusza tytułu prawnego do lokalu chociażby w zakresie prawa użyczenia, przy uwzględnieniu treści art. 336 Kodeksu cywilnego, który wyjaśnia pojęcie posiadania rzeczy - "posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)". Przechodząc dalej do kwestii współposiadania mieszkania przez małżonka, organ zaznaczył, że art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wyłącza możliwość otrzymania przedmiotowego równoważnika w sytuacji gdy mieszkanie posiada małżonek funkcjonariusza, czego wyrazem jest stwierdzenie, że posiadanie mieszkania przez jednego z małżonków z zasady zaspokaja potrzeby mieszkaniowe obojga. Dopiero gdy żadne z małżonków nie posiada lokalu, można mówić o niezaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Przyjęcie zdaniem organu, że funkcjonariuszowi przysługuje przedmiotowy równoważnik wtedy, gdy nie posiada on swojego mieszkania na całkowitą wyłączność, gdy dzieli je z żoną i ewentualnie dziećmi, prowadziłoby do paradoksalnego i z pewnością niezamierzonego przez ustawodawcę wniosku, że równoważnik ten przysługuje w zasadzie wszystkim żonatym/zamężnym funkcjonariuszom, a konsekwencją wstąpienia w związek małżeński jest utrata mieszkania. Dlatego należy przyjąć, że umożliwienie korzystania ze swego mieszkania współmałżonkowi nie wyklucza faktu dalszego posiadania tego mieszkania przez funkcjonariusza. Ponadto funkcjonariuszowi z żoną przysługuje co najmniej 14 m kw powierzchni mieszkalnej, co oznacza, że mieszkanie odpowiada należnym normom. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. potwierdził, że zamieszkuje wraz z żoną w mieszkaniu własności jego matki, a jego matka jest zameldowana i mieszka pod innym adresem. Potwierdził również okoliczność zawarcia związku małżeńskiego, co w jego ocenie jest okolicznością w sprawie tym bardziej istotną. Podniósł, że nieuprawnionym jest przy ustalaniu uprawnienia do równoważnika odwoływanie się do przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności do interpretacji określenia "posiadania", gdyż jest to w jego ocenie nieuprawnione, bowiem taka interpretacja jest niekorzystna dla wnioskodawcy, nadto rozszerzająca w stosunku do zamysłu ustawodawcy. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 26.01.2009r. znak [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie uzasadnił decyzję stwierdzeniem, iż celem określonego w art. 85 w/w ustawy prawa a nie przywileju do lokalu mieszkalnego jest to, aby funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w miejscowości w której stale pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Prawo to powiązane jest z przesłanką niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Przepis art. 89 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że równoważnik przysługuje "z tytułu braku mieszkania". Oznacza to, że posiadanie przez funkcjonariusza w służbie stałej lokalu mieszkalnego lub domu skutkuje brakiem uprawnienia do otrzymania równoważnika. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że zastosowanie w uzasadnieniu decyzji interpretacji pojęcia prawnego "posiadanie" z Kodeksu cywilnego" jest nadinterpretacją przepisów ustawy, gdyż jest niekorzystna dla wnioskodawcy. Język prawny jest odmianą naturalnego języka potocznego. Wiele zwrotów w języku potocznym ma odmienne zazwyczaj precyzyjne znaczenie w języku prawnym. Zdefiniowanie w systemie prawa jakiegoś pojęcia oznacza, że w całym systemie to pojęcie będzie tak samo interpretowane. Wobec tego, że art. 89 ust. 1 w/w ustawy nie precyzuje czy przesłanka wyłączająca prawo do równoważnika tj. posiadanie przez funkcjonariusza czy jego małżonka mieszkania oznacza posiadanie samoistne, należy uznać, że każda forma posiadania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza lub domu (art. 336 Kodeksu cywilnego) winna wykluczać go z grona uprawnionych do przedmiotowego równoważnika. W skardze na powyższą decyzję M. B. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, podkreślając, że organ w sposób nieuprawniony dokonał rozszerzającej interpretacji słowa "posiadanie", odnosząc pojęcie do art. 336 Kodeksu cywilnego, gdy tymczasem należy to pojęcie postrzegać z punktu widzenia tytułu prawnego do lokalu. Przyjmując wykładnię prawa dokonaną przez organ należałoby przyjąć, że każda forma posiadania zależnego czy niezależnego, zgodna z prawem czy nawet bezprawna wyklucza przyznanie uprawnienia do otrzymania równoważnika. Ponadto, co istotne, równoważnik nie jest świadczeniem samoistnym a jedynie substytutem prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w w/w ustawie. Przepisy te należy interpretować całościowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonej przez M. B. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji dokonana zgodnie z powyższymi kryteriami wykazała, że naruszają one prawo materialne w istotny sposób, mający wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 89 ust. 1 wskazanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji ustawy o Służbie Więziennej "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej." Cytowany przepis określający materialnoprawne przesłanki prawa funkcjonariusza służby więziennej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania wyraźnie wskazuje jakie dwie przesłanki muszą być spełnione łącznie aby funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo to przysługiwało, a zatem po pierwsze, on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a po drugie, jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Brak jest w ocenie Sądu podstaw prawnych do interpretacji pojęcia "posiadania" lokalu mieszkalnego lub domu dokonanej w podjętych w sprawie decyzjach. Mianowicie, zarówno Dyrektor Zakładu Karnego jak i Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej orzekli, że skoro M. B. zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. A w T. (przy czym fakt tam zamieszkiwania nie był w sprawie sporny) własności jego matki C. S. to w istocie rzeczy posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe z uwzględnieniem stanowiska, że art. 89 ust. 1 w/w ustawy nie precyzuje czy przesłanka wyłączająca prawo do równoważnika tj. posiadanie przez funkcjonariusza czy jego małżonka mieszkania oznacza posiadanie samoistne i należy w związku z tym uznać, że każda forma posiadania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza lub domu (art. 336 Kodeksu cywilnego) winna wykluczać go z grona uprawnionych do przedmiotowego równoważnika. Chodzi tu przy tym nie tylko o formy posiadania samoistnego, ale też niesamoistnego jak np. zamieszkiwanie na podstawie użyczenia. Organy uznały wobec tego, że okoliczność, iż M. B. nie jest właścicielem mieszkania przy ul. A w T. nie stanowi okoliczności, która miałaby znaczenie dla przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tymczasem posiadanie, o jakim mowa w przepisie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oceniane powinno być z punktu widzenia tytułu prawnego do lokalu. Tytułem takim jest przykładowo własność, ale także użytkowanie wieczyste, spółdzielcze prawo do lokalu czy najem na podstawie decyzji administracyjnej. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20.04.2006r. sygn. II SA/Sz 75/06. Uzasadnieniem dla tej tezy jest ogólnie rzecz ujmując cel, dla którego przyznaje się równoważnik pieniężny z tytułu braku posiadania lokalu lub domu, a który to cel należy rozpatrywać całościowo na tle regulacji w przedmiocie mieszkań dla funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 85 w/w ustawy "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zastępczą formą realizacji określonego w art. 85 ustawy o Służbie Więziennej - prawa funkcjonariusza do mieszkania jest przyznanie mu równoważnika pieniężnego. Jednak prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie i pochodne od niego prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, doznaje pewnych ograniczeń. Prawo to nie przysługuje (zgodnie z art. 91 ustawy) między innymi wówczas, gdy funkcjonariusz zajmuje, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom lub gdy funkcjonariusz jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lub którego małżonek spełnia wskazane wyżej warunki. Skoro zatem prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest substytutem prawa funkcjonariusza do takiego lokalu przydzielanego w drodze decyzji administracyjnej, to ocena, czy funkcjonariusz posiada uprawnienia do jego otrzymania, musi uwzględniać ocenę jego uprawnień do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego. Stąd pojęcie "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu", o którym mowa w art. 89 ust. 1 w/w ustawy należy wiązać z tytułami prawnymi do lokalu w rozumieniu przepisów o prawie do lokalu mieszkalnego. Orzekające w sprawie organy orzekły natomiast na tle art. 85 w/w ustawy, że jedyną cechą łączącą regulację w przedmiocie prawa do lokalu mieszkalnego i prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania jest przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Faktycznie przesłanka tego rodzaju istnieje u podstaw tych dwóch regulacji prawnych, niemniej jednak niezasadnym byłoby rozróżnienie tego rodzaju, że w przypadku prawa do równoważnika okoliczność posiadania mieszkania również w rozumieniu ściśle cywilistycznym wyłącza możliwość uzyskania tego prawa. W ten sposób, jak słusznie zauważył skarżący, każda forma posiadania mieszkania, zależnego czy niezależnego, zgodna z prawem czy bezprawna wyłączałaby możliwość uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wobec tego pozostaje formułę z art. 89 ust. 1 w/w ustawy: "jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu" wykładać mając na uwadze tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji ustali według powyższych wskazówek czy M. B. spełnia przesłanki przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego z uwzględnieniem okoliczności, że w stosunku do mieszkania, które zajmuje nie posiada tytułu prawnego rodzaju: własność, użytkowanie wieczyste, spółdzielcze prawo do lokalu czy najem na podstawie decyzji administracyjnej. Uznając, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.